Die Treuhandanstalt

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Aus: Recht und Politik, Beiheft 8 ( 2021), 42 –57 - DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-58361-4

Die Treuhandanstalt

Organisation, Arbeitsweise, Legitimation, Wirkungen und Erbe

Von Roland Czada, Osnabrück

Der stärkste Gegensatz zwischen den beiden deutschen Staaten bestand in ihren Ei-

gentumsordnungen. Das übergeordnete Ziel der Treuhandanstalt (THA) war die

Überführung kollektiven in privates Eigentum. Im März 1990, vier Monate nach dem

Fall der Berliner Mauer, übernimmt sie das gesamte Wirtschaftvermögen der bis zur

staatsrechtlichen Vereinigung am 3.10.1990 fortbestehenden DDR. Neben 12.354

Unternehmen mit 45.000 Betriebsstätten und mehr als vier Millionen Beschäftigten

waren es 25.000 Gaststätten, Handwerksbetriebe und Ladengeschäfte, 1839 Apothe-

ken, 390 Hotels, zahlreiche Kinos, 42 000 Liegenschaften darunter mehrere Millionen

Hektar Land- und Forstwirtschaft, Sportplätze, Brücken und Landungsstege, die ge-

samte Energie- und Wasserversorgung, die Betriebe des öffentlichen Nahverkehrs,

zahlreicheWerkskindergärten undBetriebskantinenundsogareinGefängnis, daseinem

Rostocker Werftenkombinat angegliedert war, insgesamt etwa 40 Prozent der Fläche des

in Auflösung befindlichen „Arbeiter- und Bauernstaates“.¹

30 Jahre später ist die Abwicklung der DDR-Planwirtschaft durch die Treuhandanstalt

im kollektiven Gedächtnis Ostdeutschlands immer noch fest verankert. Wo jede Stadt,

jeder Betrieb und fast jede Familie von ihrer Tätigkeit betroffen waren, erinnern sich

91 Prozent an sie, während 41 Prozent der Westdeutschen noch nie von ihr gehört

haben. Von denen, die sich erinnern, meint die Mehrheit, sie habe ihren Auftrag

schlecht erfüllt, wobei die schlechte Note im Osten weit häufiger vergeben wird als im

Westen. Mehr als die Hälfte der 2019 dort Befragten geben ihr die Schuld am öko-

nomischen Rückstand gegenüber den westlichen Landesteilen. Diese Einstellungsun-

terschiede markieren eine anhaltende Spaltungslinie im vereinten Deutschland (Tabelle

1).

Von Erinnerungen zehrt auch eine überbordende Treuhandliteratur, die sich inzwi-

schen aus historischer Ferne dem Thema nähert². Allein die Stichwortsuche „Treu-

hananstalt“ in den Bibliotheksverbünden der Bundesländer ergibt über 1.000 Treffer.

Vertreten sind die Wissenschaftsdisziplinen Ökonomie und Managementlehre,

1

2

Kemmler, Die Entstehung der Treuhandanstalt, Von der Wahrung zur Privatisierung des DDR-

Volkseigentums, 1994, S. 175f.

Böick, Die Treuhand, Idee – Praxis – Erfahrung 1990–1994, 2018; ders., Zeitschrift für

Politikwissenschaft (ZPol) 2020, S. 1.

Recht und Politik, Beiheft 8 (2021), 42 –57

Duncker & Humblot, Berlin

Roland Czada

Rechtswissenschaft, Psychologie, Gesellschafts- und Politikwissenschaft, Geschichte,

Verwaltungswissenschaft bis hin zu Literaturwissenschaft und Bellestristik wenn man an

an den Treuhand-Roman „Ein weites Feld“ von Günther Grass oder Rolf

Hochhuths Bühenstück „Wessis in Weimar“ denkt.

Tabelle 1

Erinnerungen an die Treuhandanstalt in Ost und West

Fragen

Antworten Ost Antworten West

Ja: 91

Nein:

Ja: 59

Nein: 41

Ist die Treuhand heute noch ein Begriff?

9

Eher gut:

9

Eher gut:13

Eher nicht gut: Eher nicht gut:

71 30

weiß nicht/un- weiß nicht/un-

Wie hat die Treuhand alles in allem ihre Arbeit gemacht?

bekannt: 20

Ja:

Nein: 71

bekannt: 57

9

Ja: 13

Nein: 30

Hat die Treuhand genug dafür getan, möglichst viele Ar-

beitsplätze zu erhalten?

weiß nicht/un- weiß nicht/un-

bekannt: 20

bekannt: 57

Ja: 59

Ja: 25

Waren Betrug, Korruption und Veruntreuung bei der

Treuhand an der Tagesordnung?

Nein: 15

weiß nicht/un- weiß nicht/un-

Nein: 17

bekannt: 26

bekannt: 58

Ja: 52

Ja: 18

Steht der Osten wegen der Treuhand heute immer noch

wirtschaftlich schlechter da als der Westen?

Nein: 26

weiß nicht/un- weiß nicht/un-

bekannt: 22 bekannt: 55

Nein: 27

Quelle: Forschungsgruppe Wahlen, 30 Jahre Mauerfall. Ergebnisse einer repräsentativen Bevölke-

rungsumfrage Juni/Juli 2019.

Im Folgenden stehen vier Themen im Vordergrund: die Stellung der Treuhandanstalt

im politischen System der Bundesrepublik, Besonderheiten ihrer Organisation und

Entscheidungsverfahren, die Bedeutung von Eigentumsrechten für den Transforma-

tionsverlauf und die Frage nach ihrer demokratischen Legitimation, gesetzlichen An-

leitung und politischen Kontrolle.

I. Aufgabe der Treuhandanstalt

Die Treuhandanstalt mit Hauptsitz in Berlin und 15 Niederlassungen in den früheren

DDR-Bezirken galt als das größte Unternehmen der Welt. Während die Deutsche

Einheit in einer historischen Sekunde staatsrechtlich vollzogen wurde, sollte die THA

über fünf Jahre hinweg die „volkseigene“ DDR-Planwirtschaft in eine kapitalistische

Marktwirtschaft überführen. 19.500 Firmen wurden privatisiert, ein Teil kommuna-

43

Recht und Politik, Beiheft 8

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lisiert, der Rest abgewickelt. Daneben konnte sie die ihr zugeigneten Läden, Hand-

werksbetriebe und Gaststätten sowie einen Teil ihrer Liegenschaften verkaufen (Tabelle

2). Daraus resultierten Privatisierungserlöse von 67 Milliarden D-Mark und ein Fi-

nanzierungfdefizit von mehr als 330 Milliarden D-Mark.

Tabelle 2

Abschlussbilanz der Treuhandanstalt

Anzahl

12.354

6.321

225

Prozent

100

Zahl der Firmen

vollständig privatisiert

mehrheitlich privatisiert

vollständig reprivatisiert

vollständig kommunalisiert

Besitzeinweisungen

Liquidationen

49,4

2,3

1.588

265

12,9

2,1

45

0,5

3.718

27,6

davon:

in Bearbeitung

3.561

157

26,7

0,9

abgeschlossen

am 31.12.1994

192

5,3

davon:

Auslauf-/Restgesellsch.

Verw.gesellsch./Güter

nahezu privat./reprivat.

noch in Bewertungsphase

noch im Angebeot

34

15

65

13

65

Beschäftigung und Grundbesitz

Beschäftigung in THA-Unternehmen im Juli 1990

Beschäftigung in THA-Unternehmen im Mai 1994

4.100.000

159.000

Entlassungen in Treuhandunternehmen und Ex-Treu-

2.952.000

handunternehmen

Privatisierter Grundbesitz

Verpachteter Grundbesitz

486,8 km²

12.241,0 km²

Quellen: Czada, Vom Plan zum Markt: Die radikale Massenprivatisierung der DDR-Wirtschaft,

Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte 1995, 307.; Siegmund, Organisation der Treu-

hand und Privatisierungsergebnisse, in: Privatisierungspolitik in Ostdeutschland. hrsg. v. Siegmund,

Wiesbaden, 2001, 14.

Warum kostete der „Verkauf“ von Unternehmen so viel mehr als er am Ende einbrachte?

Die THA verkaufte nicht Unternehmen, sondern kaufte möglichst zukunftsfähige

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Unternehmenskonzepte, Beschäftigunszusagen und Investitionspläne. Wer dies ver-

traglich versprechen konnte, durfte mit finanzieller Unterstützung rechnen etwa zur

Beseitigung ökologischer Altlasten, zur Tilgung von Altschulden³oder für den Aufbau

wettbewerbsfähiger Produktionsstätten. Hinzu kommen Verwaltungs- und Berater-

kosten Die THA beschäftige auf dem Höhepunkt ihrer Tätigkeit über 4.600 Mitar-

beiter und ein Heer von fast 2.000 externen Beratern, die überwiegend zur Bewertung

und Bilanzierung von Firmen herangezogen wurden.⁴Finanziert wurde sie durch die

Begebung von Treuhandanleihen, verbrieft in Sammelurkunden zu je 10 Mrd. DM, die

Investoren weltweit zu Zinscoupons von knapp sieben Prozentgezeichnet hatten.⁵Diese

Schuldverschreibungen und andere Verbindlichkeiten wurden in einem „Erblastentil-

gungsfonds“ zusammengefasst, der 2015 vollständig getilgt und aufgelöst wurde.

II. Organisation, Rechtsform und Kontrollstrukturen

Die Treuhandanstalt, „das Unmögliche unternehmen“⁶, war ihrer Rechtsform nach ein

organisatorisch ausgegliederter Teil der Bundesverwaltung nach Art. 86, 87 Abs. 3 S. 1

GG. Tatsächlich war sie eine Zwitterkonstruktion, angesiedelt an der Schnittstelle

zwischen Wirtschaft und Exekutive, eine Behörde im Gewand einer Unternehmens-

holding.⁷Ihre Ziele, Zwecksetzung und Handlungsgrundlage unterlagen dem Eini-

gungsvertrag, dem Treuhandgesetz, Vermögensgesetz, Vermögenszuordnungsgesetz,

Investitionsvorranggesetz, Hemmnisbeseitigungsgesetz und weiteren gesetz-

lichen und untergesetzlichen Regelwerken. In diesem Normenkleid konnte sie

sich ausweislich zahlreicher Detailanalysen recht frei bewegen. Die Bundesregierung

hatte ihre Rechts-und Fachaufsicht kaum wahrgenommen. Die Direktiven kamen

aus Präsidium und Vorstand, die wiederum von einem zunächst 16, später

24köpfigen Verwaltungsrat kontrolliert wurden.

Der „Verwaltungsrat“ war nach sozialpartnerschaftlich-tripartistischen Proporzregeln

der alten Bundesrepublik zusammengesetzt worden. Neben dem Unternehmerlager

waren Gewerkschaften, Landesregierungen sowie die Bundesministerien für Finanzen

(BMF)und Wirtschaft (BMWi) vertreten. Damit folgte man Vorbildern wirtschafts-

politischer Krisenregulierung etwa in Form der „Konzertierten Aktion“ der 1960er

Jahre, bei der Bewältigung des Strukturwandels in der Kohle- und Stahlindustrie der

3

Insgesamt flossen mehr als 120 Milliarden D-Mark in die Tilgung von Altkrediten sowie

Kosten für ökologische Sanierungsvorhaben.

4

5

Czada, Gegenwartskunde 1994, S. 185 (194).

Czada, in: Lehmbruch (Hrsg.), Einigung und Zerfall. Deutschland und Europa nach dem Ende

des Ost-West-Konflikts, 1995, S. 73.

6

7

Czada, (Fn. 4).

Cadel, Die Kontrolle der Treuhand-Anstalt und ihrer Unternehmen durch das Finanzmini-

sterium, den Rechnungshof und das Parlament, 1994.

45

Recht und Politik, Beiheft 8

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1970er Jahre und bei der Privatisierung von Infrastrukturmonopolen in den 1980er

Jahren.⁸

Tabelle 3

Representation im THA-Verwaltungsrat (1991 – Zahl der Sitze)

Industrie

9

6

4

2

Landesregierungen

Gewerkschaften

Bundesregierung

Quelle: THA-Organisationshandbuch, Abschnitt 1.1.1.1

Auch die Beiräte bei den Bezirksniderlassungen (Rostock, Neubrandenburg, Schwerin, Postdam,

Frankfurt (Oder), Magdeburg, Cottbus, Halle, Leipzig, Erfurt, Dresden, Karl-Marx-Stadt

(Chemnitz), Gera, Suhl, Berlin) waren gruppenpluralistisch zusammengesetzt. Hier fanden sich

neben Wirtschaftskammern, Gemeinden und Gewerkschaften auch Vertreter von Kirchen,

Landwirtschaft und lokalen Bürgerforen.

Tabelle 4

Gruppenrepräsentation in den Beiräten der 15 Niederlassungen der Treuhandanstalt

(Sitze und Prozentanteile zum 1.3.1991, Berlin: Juni1991)

Industrie- und Handelskammern

Kommunen

45 (33%)

28 (20%)

18 (13%)

14 (10%)

Gewerkschaften

Landesregierungen

Kirchen

Landwirtschaft

Bürgerforen

9

(7%)

Summe

137 (100%)

Quellen: THA-Büro Bonn, Anhang zum Bericht „Grundsätze der Zusammenarbeit von Bund,

neuen Ländern und Treuhandanstalt für den Aufschwung Ost“, 28.11.1991. Daten zu Berlin:

Protokoll der konstituierenden Sitzung des THA-Bezirksbüros Berlin am 11.6.1991.

Die Rechtsstellung des Verwaltungsrates war der von Aufsichtsräten in Aktiengesell-

schaft nachgebildet: Bestellung und Abberufung des Vorstands, Überwachung der

Geschäftsführung, Einsichts- und Prüfungsrechte, regelmäßige Unterrichtung durch

8

Zugespitzt bedeutet korporatistische Strukturpolitik, dass der Staat zahlt, die Wirtschaft plant

und die Gewerkschaften in Sozialplänen bestimmen wer entlassen wird: Esser/Fach/Väth, Kri-

senregulierung, Zur politischen Durchsetzung ökonomischer Zwänge, 1983; vgl. Czada, dms –

der moderne staat – Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management 2/2019, 23. Die

sozialpartnerschaftlich korporatistische Politik ist auch unter dem Begriff „Modell Deutsch-

land“ bekannt geworden: Markovits, The Political economy of West Germany, Modell

Deutschland, 1982; Czada, Leviathan 1/1998, 24.

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Roland Czada

den Vorstand, Zustimmungpflicht bei der Aufstellung des Wirtschaftsplanes, Kapi-

talmarktgeschäften, Unternehmensgründungen und bei Privatisierungen, Sanierungen

oder Stilllegungen sofern das Bilanzvolumen oder der Umsatz fraglicher Firmen über

150Mill. DM lagodermehrals1.500Beschäftigtebetroffenwaren. AlleindasRechtder

Berufung und Abberufung des Präsidenten und der Mitglieder des Vorstandes (§ 3

Abs. 2 TreuhG) offenbart die Machtfülle des Verwaltungsrates und dessen Rolle als eine

unter Haftungsfreistellung operierende „Nebenregierung“ der Vereinigungspolitik.

Die Wahrnehmung ihrer Fachaufsicht bewertete die Bundesregierung grundsätzlich als

Ermessensfrage. Ob sie selbst tätig wird oder ihre Aufsichtsfunktionen an Externe

abgibt, unterliegt demnach einem Opportunitätsprinzip. Selbst die Ausführung

wichtiger Aufgaben der Fachaufsicht durch externe Unternehmen, die gleichzeitig die

betroffene nachgeordnete Einrichtung beraten, ist eine faktisch gängige, allerdings vom

Bundesrechnungshof gerügte Praxis.⁹

DiemeistenGesetzeundErlasse derVereinigungspolitikkonntedie Treuhandanstaltals

deren Adressat maßgeblich beeinflussen. Fünf Durchführungsverordnungen, die allein

im ersten halben Jahr zum Treuhandgesetz erlassen wurden sowie das 1991 verab-

schiedete Hemmnisbeseitigungsgesetz, das Investitionsvorrangesetz, das Register-

verfahrensbeschleunigungsgesetz oder das Treuhand-Kreditaufnahmegesetz zeugen

von einem äußerst beweglichen Gesetzgeber, der Impulse aus der Treuhandanstalt

umgehend legislativ umsetzte. Das vereinigungsbedingte Vermögensrecht ist bis zu

dreimal jährlich novelliert worden.¹⁰Der Vorgang erinnert an Carl Schmitts

„motorisierte Gesetzgebungsmaschine“ die Gesetzesvorgaben umgehend an sich

rasch ändernde Verhältnisse anpasst, deren Formulierung extra-legislativen Ak-

teuren überlässt, dabei in kurzer Voraussicht vereinfacht und beschleunigt, wodurch

ständige weitere Novellierungen unausweichlich werden.¹¹

Die parlamentarische Kontrolle der Treuhandanstalt war zunächst einem Unteraus-

schuss des Haushaltausschusses des Bundestages übertragen worden. Im Vergleich zu

Bundes- und Landesregierungen hatten Parlamente auf die Überwachung und Steue-

rung der Treuhandanstalt nur geringen Einfluß. Indes war der Bundestag als Gesetz-

gebungsorgan überaus produktiv, vor allem während der Vereinigungskrise 1991/92, als

„Reparaturgesetze“ in Serie gefertigt wurden. Dabei ist im Vermögengesetz (VermG) die

9 Beschlußempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschusses „Treuhandanstalt“,

Deutscher Bundestag, 12. Wahlperiode, BT-Drs. 12/8404, 55f.; Bundesrechnungshof, Ab-

schließende Mitteilung an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat über die

Prüfung Fachaufsicht der Bundesministerien über ihre nachgeordneten Geschäftsbereiche,

Querschnittsprüfungsmitteilung, 20.12.2019.

10 Wiedenfels, Das Vermögensgesetz – Restitution im Zeitenwandel, Die offenen Vermögensfra-

gen nach der Wiedervereinigung, 2019; Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus

(Hrsg.), VermG. Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Kommentar), Loseblatt,

Stand: 42. EL 2020.

11 C. Schmitt, Die Lage der europäischen Rechtswissenschaft, 1950, S. 30f.

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Die Treuhandanstalt

ursprüngliche Stoßrichtung um 180 Grad gewendet worden: Aus dem Prinzip

„Rückgabe vor Entschädigung“ wurde das Prinzip „Entschädigung vor Rückgabe“.¹²

Bemerkenswert ist, dass die Finanzierung der deutschen Einheit an der parlamentari-

schen Haushaltsgesetzgebung vorbei erfolgte. Die üblichen Lenkungsmechanismen

und Zustimmungsvorbehalte des parlamentarischen Budgetrechtes waren auf die

Treuhandanstaltalsrechtsfähige AnstaltdesöffentlichenRechtesnichtanwendbar.¹³Sie

war ein Nebenhaushalt zur Schaffung der Deutschen Einheit, ebenso wie der Kredit-

abwicklungsfonds, die Staatliche Versicherung der DDR in Abwicklung, der Fonds

Deutsche Einheit und der spätere Erblastentilgungsfonds. Sie finanzierte sich durch

unbesicherte commercial papers und Treuhandanleihen, die in Abstimmung von THA-

Vorstand, Bundesbank, Finanzministerium und der Frankfurter Börse begeben wur-

den.¹⁴Die zur Nutzung zeitgemäßer Finanzierungsinstrumente benötigte Finanz-

software hatte der Flugzeugbauer Airbus zur Verfügung gestellt.¹⁵Die Politik hatte die

darin zum Ausdruck kommende „Grenzöffnung“ zwischen dem Staatssektor, para-

staatlichen Instanzen, Verbänden und der Privatwirtschaft ausdrücklich befürwortet.

Als Finanzier der deutschen Einheit und des Aufbaues-Ost spielen die beitragsfinan-

zierten Träger der Sozialversicherung eine besondere Rolle. Sie leisten bis heute West-

Ost Transfers, die über den Umfang des föderalen Finanzausgleichs hinausgehen.¹⁶Mit

dem Einigungsvertrag war die gesamte Sozialgesetzgebung auf das „Beitrittsgebiet“

übertragen worden, damit auch alle Ansprüche auf Versicherungsleistungen, die

überproportional durch Beiträge aus wirtschaftlich starken Regionen finanziert werden.

Während europäische Nachbarländer Sozialbeiträge im Rahmen neoliberaler Reformen

kürzten, mussten sie in Deutschland vereinigungsbedingt erhöht werden. Dies pro-

vozierte heftige Kritik von Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften und befeuerte

eine jahrelang anhaltende „Standortdebatte“.¹⁷

III. In den Netzwerken der Vereinigungspolitik

Warum hat sich die Treuhandlösung gegenüber anderen, etwa in den postsozialistischen

Nachbarländern praktizierten AnsätzenderPrivatisierung durchgesetzt?Tatsächlich gab

es eine Fülle alternativer Vorschläge. Bei einem Treffen von Abgesandten der Urtreu-

hand, des DDR-Wirtschaftsministeriums, des Bundeskanzleramts und zwei Mitglie-

12 Czada, in: ders./Wollmann (Hrsg.), Von der Bonner zur Berliner Republik. 10 Jahre Deutsche

Einheit, 2000, S. 467.

13 Spoerr, Treuhandanstalt und Treuhandunternehmen zwischen Verfassungs-, Verwaltungs- und

Gesellschaftsrecht, 1993.

14 Czada, Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte 7 (1995), S. 307.

15 Interview des Verfassers mit Paul Hadrys, Abteilungsleiter Finanzen der THA, am 6.4.1994.

16 Czada (Fn. 5); Ritter, Der Preis der deutschen Einheit, Die Wiedervereinigung und die Krise

des Sozialstaats, 2006.

17 Czada, Leviathan (Fn. 8).

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Roland Czada

dern des CDU-Wirtschaftsrates mit Vertretern der deutschen Banken am 18.5.1990

forderten letztere eine privatautonome „Privatisierungsagentur“ sowie die rasche Um-

wandlung von Großunternehmen in selbständige Aktiengesellschaften. Nur dies könne

„unternehmerischen Grundsätzen“ gerecht werden. Eine paritätische Besetzung von

Leitungsgremien mit Vertretern von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite stieß auf

vehemente Ablehnung.¹⁸Zugleich wollten die Banken, als Kreditgeber fungieren und

den Vorsitz in Aufsichtsräten von THA-Firmen einnehmen. Indes ist die „Rechtsform

Aktiengesellschaft als marktwirtschaftliches Symbol schlechthin“¹⁹nie realisiert wor-

den, obwohl das Treuhandgesetz solche Aktiengesellschaften vorsah. Detlev Karsten

Rohwedder, der mehr als sein Vorgänger, Rainer Maria Gohlke und seine Nachfolgerin

Birgit Breuel als Repräsentant des sozialpartnerschaftlichen „Modells Deutschland

auftrat, verfügte im August 1990, wenige Tage nach Übernahme des Präsidentenamtes,

den Verzicht auf die Bildung von Treuhand-Aktiengesellschaften.

Die Regierungen der neuen Bundesländer forderten anfangs die Aufspaltung der

Treuhandanstalt in Länderbehörden. Die DDR-Bürgerrechtsbewegung verlangte die

Ausgabe von Anteilscheinen am „Volksvermögen“ oder dessen Auktionierung, wie es in

anderen postsozialistischen Staaten praktiziert wurde. Hinzu kam die Idee, jedem

DDR-Bürger 50.000 DM zu geben, womit sie sich als Einzelpersonen oder gemein-

schaftlich ihre eigenen Arbeitsplätze schaffen sollten.²⁰Die Zeitungen des Jahres 1990

waren voll von Einfällen – oft aus Beratungsfirmen – und breiten öffentlichen Debatten,

die zumeist in der Realität keinen Niederschlag gefunden hatten. Wie also kann die

eigentümliche, teils gegen gesetzliche Vorgaben verstoßende Entwicklung erklärt wer-

den?

Die Antwort liegt zum einen in situativen Herausforderungen und dem Eindruck, nur

durch Stärkung des Treuhandvorstands – also ohne Aufspaltung in Treuhand-AGs oder

Ländertreuhandanstalten – sei das 1990 absehbare Chaos zu bändigen. Darin kommt

ein bislang wenig beachtetes Moment korporatistischer Steuerung zum Vorschein. In

korporatistischen Arrangements erfüllen hierarchisch organisierte, teilautonome Mo-

nopolverbände Aufgaben der Formulierung und Ausführung von Politik sowie der

Abstimmung mit staatlichen Instanzen und weiteren Verbandsakteuren. Korporatismus

beruht auf Kontaktnetzwerken auf Spitzenebene. So sollen sachverständige, von Re-

gierungsmehrheiten unabhängige Problemlösungen und deren unmittelbare Vollzug

erreicht werden. Hinzu tritt ein Momentlegitimatorischer Staatsentlastung. Tatsächlich

operierte die Treuhandanstalt unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten. Und sie

18 Bundesarchiv, Information über eine Beratung mit Vertretern der Banken, Berlin 18.5.1990,

in: BArch, DC 20/11799.

19 Seibel, in: Wehling (Hrsg.), Deutschland Ost – Deutschland West: Eine Bilanz, 2002, 199

(201f.).

20 Grottian, in: Grözinger (Hrsg.), Nur Blut, Schweiß und Tränen?, Alternativen zum Kata-

strophenhandeln bei der deutschen Einigung, 1991, S. 97

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Recht und Politik, Beiheft 8

Die Treuhandanstalt

zog Kritik und Aggression auf sich, die in anderer Konstellation die Bundesregierung

getroffen hätte.²¹

In der politischen Architektur der Treuhandanstalt kommen charakteristische Merk-

male des politischen Systems zum Vorschein. Deutschland gilt in der länderverglei-

chenden Demokratieforschung als Verhandlungsdemokratie, in der das Mehrheits-

prinzip von Kompromißzwängen überlagert wird.²²Anders als im hierarchischen

Einheitsstaat mit alleinverantwortlicher Mehrheitsregierung, resultiert Politik aus Ko-

alitionsverhandlungen, Verhandlungszwängen im Verbundföderalismus, neo-korpo-

ratistischer Verbändebeteiligung und körperschaftlicher Selbstverwaltung. Dazu zählen

die Gestaltung der Berufsbildung durch Kammern und Gewerkschaften, die

Selbstverwaltung der Sozialversicherungsträger und Kassenärztlichen Verein-

igungen, technische Nor-mungsgremien, die sozialpartnerschaftliche Tarif-

autonomie und Mitbestimmmung bis hin zu den öffentlich-rechtlichen Medien-

anstalten, zum Religionskorporatismus und zur Hochschulautonomie.²³

Die von fachlicher Autonomie geprägte Arbeitsweise der Treuhandanstalt charakteri-

siert sie als ein für Deutschland typisches, an der Schnittstelle von Staat, Markt und

Gesellschaft angesiedeltes Organisationsgebilde. Neben der Einbindung von gesell-

schaftlichen Gruppen kommt dies auch in der Finanzierung durch Nebenhaushalte

sowie einer Korona von Beiräten, sogenanten „Treuhandkabinetten“ der Länder, einem

„Leitungsausschuss“, 21 Kanzlergesprächen mit Verbands- und Firmenvertretern oder

der „Ludewig-Runde“ in der Berliner Außenstelle des Kanzleramts zum Ausdruck.

Der THA-Leitungsauschuß entstand aus der Situation der Währungsumstellung. Mit

der Währungsunion am 1.7.1990 sollten alle Unternehmen ihren Bedarf an Be-

triebsmitteln in DM-Beträgen bei der Treuhandanstalt anmelden, aufgeschlüsselt nach

Lohnzahlungen, Sozialbeiträgen, Auftragsabwicklung, Investititonen etc. Da die „Ur-

treuhand“ noch nicht direkt der Bundesregierung unterstand, aber von ihr finanziert

wurde, musste ein Weg gefunden werden, diese Anträge in ihrem Sinne weniger nach

rechtlichen als nach betriebswirtschaftlichen Kriterien zu überprüfen. Damit wurden

Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmen beauftragt, die nach der staats-

rechtlichen Vereinigung den Treuhand-Leitungsausschuß bilden sollten. Als eigen-

ständiges, in der Treuhandanstalt tätiges aber ihr nicht eingegliedertes Beratungsorgan

des Bundesfinanzministeriums hatte er fortan alle in der Zentrale eingehenden Un-

ternehmenskonzeptionen geprüft und Empfehlungen zu deren Behandlung ausge-

sprochen.

21 Seibel, in: Wehling (Fn. 19).

22 Lehmbruch, Verhandlungsdemokratie, Beiträge zur vergleichenden Regierungslehre, 2003.

23 Damit unterscheidet sich Deutschland zusammen mit anderen, einst dem alten Reich zuge-

hörigen Nachbarländern – Schweiz, Österreich und die Niederlande – vom Rest der Welt.

Lehmbruch, Swiss Political Science Review 4/1996, S. 1; vgl. Schuppert, Die Erfüllung öf-

fentlicher Aufgaben durch verselbständigte Verwaltungseinheiten, Eine verwaltungswissen-

schaftliche Untersuchung, 1981.

Recht und Politik, Beiheft 8

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Roland Czada

Ein politisches Koordinationsgremium hohen Ranges entstand mit Einrichtung der

„Ludewig-Runde“ benannt nach dem Staatssekretär im Bundeskanzleramt Johannes

Ludewig. Ab Mai 1991 sollte sie die Umsetzung der Beschlüsse zum Aufbau Ost

begleiten und wechselseitig überwachen. Später diente sie auch der Vorbereitung von

Gesprächen des Bundeskanzlers mit den Ministerpräsidenten der neuen Bundesländer

und dem Regierenden Bürgermeister von Berlin. Beteiligt waren neben Ludewig

der Generalbevollmächtigte der Treuhandanstalt unddie Chefs der Staatskanzleien

der neuen. Länder. Themen waren der Finanzbedarf der neuen Bundesländer,

aktuelle Wirtschaftsfragen, Initiativen zum Aufbau Ost, Verwaltungshilfen,

Osthandel und Hermes-Kreditabsi-cherungen, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

sowie jeweils aktuelle Fragen wie die Übertragung von Liegenschaften des Bundes

auf Länder oder die Tätigkeit der Straf-verfolgungsbehörden in der Treuhandanstalt.

Die Ludewig-Runde war durch Multilateralität, hohe Verbindlichkeit, Regelmäßigkeit

und Häufigkeit des persönlichen Zusammentreffens gekennzeichnet. Hier waren die

politischen Schaltzentralen auf einer Arbeitsebene unterhalb der Regierungschefs und

des Treuhandpräsidiums verbunden. Anders als in der weit seltener und formloser

zusammentretenden Bonner Kanzler-Runde zum Aufbau-Ost, koordinierten sich die

politischen Exekutiven in einem kleinen Kreis ohne Beteiligung gesellschaftlicher In-

teressen. Anders als in den bilateralen Treuhandkabinetten der Länder wurden vor-

nehmlich allgemeine, länderübergreifende und politisch brisante Fragen der ökono-

mischen Systemtransformation und der Gesetzgebung behandelt.

In den Netzwerken der Vereinigungspolitik und des Aufbaues Ost trat die Treu-

handanstalt als zentrale Schnittstelle und Mittler zwischen staatlichen und gesell-

schaftlichen Akteuren auf.

IV. Sektorale Variationen und Eigentumsrechte

Die marktwirtschaftliche Transformation verlief in einzelnen Sektoren höchst unter-

schiedlich. Industrie; Landwirtschaft, Medien, Gesundheit, Handel, Banken, Infra-

struktur, Bildung und Forschung entwickelten sich nicht im Gleichklang. Die Erfor-

schung und Erklärung dieser Unterschiede bietet tiefe Einblicke in die Probleme und

Arbeitsweisen sowie Erfolge und Mißerfolge der Treuhandanstalt und der Vereini-

gungspolitik ingesamt.²⁴

Die öffentliche Aufmerksamkeit richtete sich überwiegend auf die Privatisierung, Sa-

nierung und Abwicklung von großen Kombinatsbetrieben. Dort kam es zu den meisten

Betriebsschließungen und Massenentlassungen, sozialen Konflikten und öffentlich-

keitwirksamen Protestaktionen bis hin zu Werksbesetzungen und Hungerstreiks gegen

die Treuhandanstalt. Deutlich reibungsloser ging die Privatisierung von Dienstlei-

24 Czada/Lehmbruch (Hrsg.), Transformationspfade in Ostdeutschland: Beiträge zur sektoralen

Vereinigungspolitik, 1998; Czada, in: Lorenz (Hrsg.), Ostdeutschland und die Sozialwissen-

schaften: Bilanz und Perspektiven 20 Jahre nach der Wiedervereinigung, 2011, S. 315.

51

Recht und Politik, Beiheft 8

Die Treuhandanstalt

stungsbetrieben, Handelsunternehmen, Läden, Gaststätten, Hotels, Banken und

Medienhäusern vonstatten. Großteils kamen hier westdeutsche Aufkäufer zum Zuge.

Für sie bot sich eine einmalige Chance territorialer Markterweiterung. Der Lebens-

mittelhandel, Kraftfahrzeughandel, Hotels, Banken und Medien wurden rasch unter

westdeutschen Firmen aufgeteilt. So waren westdeutsche Filialbetriebe des Lebens-

mittelgroß- und Einzelhandels, die westdeutschen Banken und Sparkassen sowie die

großen Zeitungshäuser schon vor der Wirtschafts- und Währungsunion und der dar-

auffolgenden staatsrechtlichen Vereinigung, im Osten präsent.

Auch die Privatisierung der Landwirtschaft verlief reibungslos, wo mit Austritt aus einer

Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaft die Rückerstattung von zwangskol-

lektiviertem Bodeneigentum verbunden war. Die Privatisierung des staatlichen und aus

Betrieben abgespaltenen Bodeneigentums oblag zwei THA-Tochtergesellschaften und

späteren THA-Nachfolgern: der Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH (BVVG)

und der Treuhand Liegenschaftsgesellschaft mbH zur Verwertung und Verwaltung

sonstiger Liegenschaften (TLG Immobilien). Auch wenn über Jahre hinweg ein juri-

stischer Streit über die Rechtmäßigkeit besatzungsrechtlicher Enteignungen tobte, und

sich das westdeutsche Ideal des bäuerlichen Familienbetriebs nicht durchsetzen konnte,

schlug die Transformation der Landwirtschaft weniger Wunden als die Privatisierung

des Industriesektors. Reibungslos verlief die Transformation auch im öffentlichen

Bildungssektor – wenn man von politisch bedingten Entlassungen an Universitäten

absieht. Kaum Probleme verursachte auch das Gesundheitswesen, obwohl hier der im

Einigungsvertrag garantierte Fortbestand der DDR-Polikliniken vom Streben der Ärzte

nach freier Niederlassung konterkariert wurde.²⁵

Warum verlief die Industrietransformation im Vergleich zu anderen Branchen so

schleppend und konfliktreich? Zum einen waren die Märkte der Konsum- und Inve-

stitionsgüterindustrie weggebrochen. Niemand wollte noch Automarken, Möbel oder

Küchengeräte aus der untergegangenen DDR kaufen. Selbst auf der Höhe der Zeit

produzierende Unternehmen des Anlagenbaues – Kräne, Aufzüge, Werkzeughersteller

– fanden keine Abnehmer, weil ihre Märkte in den osteuropäischen COMECON-

Staaten am Boden lagen. Ähnliches galt für Bergbau, Werften und Hüttenindustrie.

Bei der Industrieprivatisierung musste die THA unerwartete Rückschläge hinnehmen.

Frühe „Ostphantasien“ hatten sich bereits in der „Vereinigungskrise“ der Jahre 1991/92

in Luft aufgelöst, darunter der Plan, das Eisenhüttenkombinat Ost (EKO) mit seinen

engen Verbindungen ins russische Erzrevier um Tscherepowetz als Produktions- und

Lieferstandort von hochwertigen Stahlsorten für die erwartete Massenmotorisierung

Osteuropas auszubauen. Neben den im früheren Ostblock zu verzeichnenden Wirt-

schaftseinbrüchen machte die Einführung der D-Mark Exporthoffnungen der DDR-

Industrie zunichte. Infolge der Wirtschafts-, Währungs- und Sozialunion mit der

westdeutschen Bundesrepublik wurden Löhne, Materialkosten und Produkte in D-

25 Wasem, Von der „Poliklinik“ in die Kassenarztpraxis, Versuch einer Rekonstruktion der Ent-

scheidungssituation ambulant tätiger Ärzte in Ostdeutschland, 1992.

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Roland Czada

Mark abgerechnet. Dies traf neben Produktivitätsrückständen und organisatorischen

Defiziten der Planwirtschaft die DDR-Wirtschaft ins Mark.

In Verlauf und Ergebnis unterschiedliche Transformationspfade können mit beson-

deren ökonomischen Umständen und mitder Spezifik vonEigentumskonflikten erklärt

werden. Nicht alle Sektoren erwiesen sich als gleichermaßen konfliktträchtig. Der am

längsten schwelende und die Justiz intensivst tangierende Konflikt bestand im Wi-

derstreit von Treuhandprivatisierung, vermögensrechtlicher Naturalrestitution und

Entschädigungsleistungen für den Verlust nicht restituierbaren Eigentums. In der DDR

enteignete „Alteigentümer“ verlangten ihren Besitz zurück, hatten aber oft weder die

Kenntnis, noch den Willen, noch die Mittel, ihn investiv zu nutzen und damit den

Aufbau-Ost voranzubringen. Sie hofften nur auf Wertsteigerung. Wenn aber viele mit

Investitionen warten wollen, bis die Wirtschaft wächst, wächst die Wirtschaft nie. Die

Politik musste also, erstens, den Investititonsvorrang gesetzlich festschreiben und,

zweitens, die anfängliche Devise „Rückgabe vor Entschädigung“ umdrehen. Beides

geschah mit dem Investititonsvorranggesetz vom 14.7.1992 und durch fortlaufende

Änderungen am „Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen“.

Die Regelwerke der ersten Transformations- und Vereinigungsphase waren noch ganz

vom Modell des Institutionentransfers geprägt, wonach die neuen Bundesländer eine

Kopie der westdeutschen Bundesrepublik werden sollten. So war es im Einigungsvertrag

vorgesehen. Indes verlangte die Situation ständige Anpassungen, mit denen Abwei-

chungen vom ursprünglichen Ziel verbunden waren. Fast durchwegs kamen die In-

itiativen dazu aus dem unmittelbaren Vereinigungsmanagement. Die Exekutiven vor

Ort gaben die Richtung vor. Der Gesetzgeber besserte nach, nicht zuletzt um die

Judikative für einen erwarteten Ansturm von Widerspruchsverfahren zu wappnen.

Strategieanpassungen der THA lassen ich an der Abfolge ihres Spitzenpersonal ablesen:

Nachdem der erste Präsident der Urtreuhand, Peter Moreth, noch von einer soziali-

stischen Marktwirtschaft geträumt hatte, der zweite, Rainer-Maria Gohlke, über

langfristigen Umbauplänen grübelte und sein Nachfolger Detlev Rohwedder eine fö-

deral und sozialpartnerschaftlich ausgehandelte Transformation eingeleitet hatte,

vollzog die wirtschaftsliberal eingestellte Birgit Breuel als vierte, letzte und am längsten

amtierende THA-Päsidentin die endgültige Wende zur radikalen Massenprivatisierung.

Rohwedder war von 1969 bis 1978 Staatssekretär der SPD im Bundeswirtschaftsmi-

nisterium und hatte sich bei der Bewältigung der westdeutschen Strukturkrisen der

späten 1970er Jahre als erfolgreicher Sanierer erwiesen. Sein Satz „Schnell privatisieren,

entschlossen sanieren, behutsam stilllegen“ wurde zum Mission Statement der Treu-

handanstalt. Am 1.4.1991, wurde er in seinem Wohnhaus durch einen Schuss aus 63

Metern Entfernung ermordet. Die Tat wurde nie aufgeklärt.²⁶

26 Gellert, in: GS f. Rohwedder, 2012, S. 23; W. Schäuble, ebenda, S. 3.

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Recht und Politik, Beiheft 8

Die Treuhandanstalt

V. Demokratische Legitimation der Treuhandanstalt

In Demokratien geht idealiter alle Macht vom Volke aus. Jedes hoheitliche Handeln soll

im Einklang mit der Verfassung stehen, die Berufung der Amtswalter auf gewählte

Organe zurückgehen und deren Tun an allgemeine Gesetze gebunden sein. Diese

Prinzipien funktioneller, organisatorisch-personeller sowie sachlich-inhaltlicher Legi-

timation fanden unter dem Begriff „Legitimationskettentheorie“ Eingang in die Ver-

fassungsrechtsprechung. Damit wird alles staatliche Handeln auf die Willensäußerung

des Volkes im Parlament zurückführt. Die Politikwissenschaft hat diese auf Input-

Legitimation gestützte juristische Sichtweise um das Konzept der „Output Legitima-

tion“ erweitert.²⁷Legitimität wäre demzufolge auch an Ergebnissen der Politik zu

messen.

Der alleinige Verweis auf Input-Legitimation läßt die verfassungskonforme Legiti-

mierung intermediärer Aufgabenträger prekär erscheinen, umso mehr, wenn sie in ihren

Entscheidungen stark von nichtstaatlichen Verbandsakteuren und Experten beinflußt

sind. Dem Demokratiegebot mit seinen Prinzipien gleicher Beteiligungschancen,

Transparenz und Öffentlichkeit sowie Verantwortlichkeit²⁸, konnte die Treuhandan-

stalt offenkundig nicht genügen. Im Gegenteil: Ihre Arbeit war von selektiver Beteili-

gung, Nichtöffentlichkeit und Verantwortungsdiffusion gekennzeichnet. Dies kam in

den Verhandlungen mehrerer parlamentarischer Untersuchungsausschüsse in Bund

und Ländern zur Tätigkeit der Treuhandanstalt zum Ausdruck.²⁹Dabei wurde auch

deutlich, dass die Zweckbestimmung und faktische Selbständigkeit der Treuhandan-

stalt explizit auf die Erwartung spezifischer Leistungen auf der Outputseite des politi-

schen Systems zurückging – Leistungen, die sich der Staat selbst nicht zutraute.

Die entstandenen komplexen Strukturen der Interorgankontrolle, an denen Bund,

Länder, Verbände, Firmen Berater, und Experten beteiligt waren, vermitteln das Bild

einer von Informalität und Improvisiation geprägten „Adhokratie“, die im Gegensatz

zum bürokratischen Prinzip agiert. Bürokratisches Handeln ist einer festen Struktur

untergeordnet. Dagegen bleiben in der Adhokratie Handeln und Struktur fluide³⁰.

Die Beantwortung der Demokratiefrage hängt auch davon ab, inwiefern die Treu-

handanstalt hoheitlich tätig war und ob damit intensive Grundrechtseingriffe verbun-

den waren. Der von ihr massiv betriebene Arbeitsplatzabbau wurde sozialstaatlich ab-

gefedert. Er erscheint weniger problematisch als Eigentumstransfers und deren Aus-

27 Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, 1972; ders., FS f. Lehmbruch,

1993, S. 25; Benz, in: Greven (Hrsg.), Demokratie — eine Kultur des Westens?, 1998, S. 201.

28 Benz in: Greven (Fn. 27), S. 201f.

29 Treuhandanstalt, Bericht des 2. Untersuchungsausschusses des 12. Deutschen Bundestages,

BT-Drs. 12/8404; Landtag Sachsen Anhalt, Bericht und Beschlußempfehlung Drs. 1/3746

25.5.1994 Untersuchungsausschuss betr.: Treuhandanstalt, 1994.

30 Der Pressesprecher der Treuhandanstalt, Wolf Schöde, bezeichnete die Mitarbeiter der Treu-

handanstalt gegenüber dem Verfasser wörtlich als „Verwaltungspartisanen“. Zum Begriff der

Adkokratie vgl. Russell-Walling, 50 Schlüsselideen Management, 2011, S. 4 (zur Adhokratie).

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wirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung. Ex-Kanzler Helmut Schmidt nannte

die THA eine für die Landesregierungen und Landtage aller östlichen Bundesländer

überaus mächtige, mit großen Kompetenzen und Finanzmitteln ausgestattete weitge-

hend informell agierende „Nebenregierung“, worin die Frage ihrer demokratischen

Legitimation anklingt³¹Eigentumskonflikte bekamen besondere Brisanz, weil Ver-

mögensverluste jeglicher Art unter mehreren politischen Regimen zu klären und rund

eine Million Anträge auf Rückgabe zu entscheiden waren. Eigentumsrechtliche Folgen

des NS-Terrors, Enteignungen der Besatzungszeit und mehrere Sozialisierungswellen in

der DDR waren von eigens eingerichteten Vermögensämtern abzuarbeiten.

In der Treuhandanstalt sprach man nicht in juristischer Manier von Eigentum, sondern,

wie Ökonomen und Manager, von Vermögen als dem, was Eigentum vermag bezie-

hungsweise als Wirtschaftsgut zum Aufbau-Ost beitragen konnte. Die Rede von „of-

fenen Vermögensfragen“ verdeutlicht, dass es weniger um die juristische Begründung

oder Wiederherstellung von Eigentumsrechten ging als um Fragen der Vermögens-

verteilung und des Lastenausgleichs, in die neben juristischen Aspekten politische,

soziale und wirtschaftliche Erwägungen einflossen. Bei den Verhandlungen des Bun-

desverfassungsgerichts zu Fragen von Restitution und Entschädigung „stand keineswegs

die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes im Vordergrund, sondern der Gleichheits-

grundsatz, das Rechtsstaatsprinzip und das Sozialstaatsgebot“.³²Das Ziel, geschehenes

Unrecht zu heilen, andererseits neue Besitzstände mit eigener Berechtigung zu schützen

und dabei den ökonomischen Aufbau-Ost nicht über Gebühr zu beeinträchtigen,

erforderte ein politisch abwägendes statt rein rechtsdogmatisch begründetes Vorgehen.

Die Berücksichtigung v o n Rückübertragungsansprüchen in Kaufverträgen der THA

w ar infolge der mit Restitutionsanträgen überlasteten Vermögensämter erschwert.

Fortlaufende Gesetzesanpassungen stärkten die Position der Treuhandanstalt. Wo eine

einvernehmliche Regelung zwischen Restitutionsberechtigten und qua Privatisie-

rungsvertrag verfügungsberechtigten Investoren nicht erzielbar war, konnte man auf ein

gesetzlich abgesichertes Investitionsvorrangverfahren zurückgreifen.³³Von den bei

Vermögensämtern gestellten Anträgen auf Rückerstattung bezogen sich 244.181 auf

Treuhandunternehmen oder Ex-Treuhandunternehmen. Davon gingen 159.683 in

Widerspruchsverfahren und 64.691 landeten vor Verwaltungsgerichten.³⁴Die ständige

„Reparaturgesetzgebung“ und die an ihr orientierte Rechtssprechung sind insofern

31 H. Schmidt, Auf dem Weg zur deutschen Einheit, Bilanz und Ausblick, 2005.

32 Ossenbühl, in: Ipsen/Rengeling/Mössner (Hrsg.), Verfassungsrecht im Wandel: Wiederverei-

nigung Deutschlands, Deutschland in der Europäischen Union, Verfassungsstaat und Föde-

ralismus. 1995, S. 129.; BVerfGE 84, 90.

33 Insbes. Hemmnisbeseitigungsgesetz (PrHBG; Gesetz zur Beseitigung von Hemmnissen bei der

Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen) und Investititonsvor-

ranggestez (InVorG: Gesetz über den Vorrang für Investitionen bei Rückübertragungsan-

sprüchen nach dem Vermögensgesetz).

34 Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV), Statistische Über-

sichten zum 31.12.2015.

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Recht und Politik, Beiheft 8

Die Treuhandanstalt

materiellrechtlich der Lage Herr geworden. Daneben wurden 33 Strafverfahren gegen

Mitarbeiter der Treuhandanstalt wegen Bestechlichkeit und Untreue eingeleitet.³⁵

VI. Fazit und Nachwirkungen

Die Tätigkeit der Treuhandanstalt glich einem Balanceakt: Sie mußte gesetzliche

Vorgaben, Restitutionsansprüche, Investitions- und Beschäftigungsziele, Altschulden-

übernahmen, die ökologische Altlastensanierung, Infrastrukturaufgaben und Erfor-

dernisse der Daseinvorsorge (z.B. bei der Vermögenszuordnung an öffentliche Aufga-

benträger) so in Relation bringen, dass die Interessen jeweiliger Bundes- und Länder-

resorts, der Kommunen, Kommunalverbände, Kammern, Unternehmen, Wirt-

schaftsverbände, Gewerkschaften und Belegschaften, Investoren und Alteigentümer

möglichst berücksichtigt wurden. Dabei stießen Fragen des Beschäftigungserhaltes und

der Investititionsförderung auf zuweilen extentielle Interessengegensätze. Für Vertreter

der Wirtschaft, die im Verwaltungsrat der Treuhandanstalt die Mehrheit bildeten war

von Belang, welcheInvestitionshilfensieihren potentiellenWettbewerbern indenneuen

Ländern zuführt und welche Industriestruktur durch die Tätigkeit der Treuhandanstalt

geschaffen wird.

Die Netzwerke der Vereinigungspolitik, in denen die Treuhandanstalt zentral posi-

tioniert war, können als Abbild der deutschen Verhandlungsdemokratie begriffen

werden. An der Schnittstelle von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft entstand ein Or-

ganisationsgebilde, das stark vom kooperativen Föderalismus sowie Traditionen des

Verbändekorporatismus und funktionaler Selbstverwaltung geprägt war. Ergänzend

erklärt die in der deutschen Staatstradition angelegte „Erfüllung öffentlicher Aufgaben

durch selbständige Verwaltungseinheiten“³⁶die Entstehungsbedingungen und Poten-

tiale der Treuhandanstalt.³⁷

Wenn wir uns in einem Gedankenexperiment vorstellen, wie die deutsche Vereinigung

in einem Einheitsstaat ohne Institutionen intermediärer Machtteilung und Aufga-

benerfüllung, dafür mit parlamentsabsolutistischen Zügen wie der britischen West-

minsterdemokratie, oder in einem republikanisch-legalistischen Staat wie in Frankreich

zu bewerkstelligen gewesen wäre, wird deutlich, wie stark Merkmale des Politischen

Systems und der Einfluß gegenmajoritärer Kräfte die Vereinigungspolitik und ihren

letztlichen Erfolg geprägt haben.

35 Vgl. Boers (Hrsg.), Wirtschaftskriminalität und die Privatisierung der DDR-Betriebe, 2010;

Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ingrid Remmers,

Katrin Kunert, Dr. Gesine Lötzsch, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Die Linke. BT-

Drs. 17/9880.

36 Schuppert (Fn. 23).

37 Schuppert, Staatswissenschaften und Staatspraxis 1992, S. 186; vgl. Huppertz/Mackscheidt, in:

Tiepelmann/van der Beek (Hrsg.), Theorie der Parafiski, 1992, S. 67.

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Die Treuhandanstalt hat keineswegs den anfangs von vielen befürchteten zentralisti-

schen Schub im politisch-administrativen System ausgelöst.³⁸Stattdessen wurde sie „zu

einer Hybrid-Organisation, die institutionelle Morpheme der DDR-Wirtschaftsver-

waltung in ihrem organisatorischen Zentrum mit solchen der föderativen und neo-

korporatistischen Strukturen der westdeutschen Bundesrepublik in sich vereinte“.³⁹

Tatsächlich verraten Entwicklung und Arbeitsweise der Treuhandanstalt sehr viel über

den arbeitenden Staat in Deutschland, darüber, wie Politik, Verwaltung und Wirtschaft

in ihren wechselseitigen Bezügen funktionieren. Sie erscheint in der Rückschau nicht als

ein der deutschen Staats- und Verwaltungstradition aufgezwungener Fremdkörper. Auf

Grundlage der von Detlev Rohwedder initiierten Weichenstellung, konnte sie sich fast

nahtlos in das politische administrative System einfügen und nach kurzer Dauer wieder

beendet werden beziehungsweise in ihren Nachfolgeorganisationen aufgehen. Auch

wenn ihre Tätigkeit im Ergebnis bis heute nachwirkt und den Nachgeborenen noch

lange in Erinnerung bleibt, hat sie das Denken über Politik, Verwaltung, Organisation

und Management nicht nachhaltig beeinflußt.

38 Vgl. Oschmann/Raab, Politische Vierteljahresschrift (PVS) 2002, S. 445.

39 Seibel, in: ders./Benz (Hrsg.), Regierungssystem und Verwaltungspolitik: Beiträge zu Ehren von

Thomas Ellwein, 1995, 216 (247f.).

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