Martin Junkernheinrich und Joachim Lange (Hrsg.): Öffentliche Finan­- 
zen zwischen Corona­ und Klimakrise, 2. Loccumer Finanztage 2020,  
Loccumer Protokolle Band 81/2020, Rehburg­Loccum 2021.  
Dokumentation einer Online-Veranstaltung der Evangelischen Akademie  
Loccum zusammen mit der Technischen Universität Kaiserslautern am 19.  
und 20. November 2020  
Tagungsplanung und -leitung:  
Dr. Joachim Lange und Prof. Dr. Martin Junkernheinrich  
Redaktion: Dr. Joachim Lange  
Sekretariat: Cornelia Müller  
DRUCKEN  
© Alle Rechte bei den Autoren  
ISSN 0177-1132  
ISBN: 978-3-8172-8120-6  
Layout: Anne Sator, Loccum  
Die Reihe Loccumer Protokolle wird herausgegeben von der Evangelischen  
Akademie Loccum. Bezug über den Buchhandel oder direkt bei: Evangelische  
Akademie Loccum, Protokollstelle, Postfach 2158, 31545 Rehburg-Loccum,  
Tel.: 05766/81-119, Telefax: 05766/81-900, E-Mail: michaela.schmidt@evlka.de  
Czada, Roland. 2021. Klimapolitik im sozialen Bundesstaat.  
Konfliktlinien - Interessen - Instrumente - Herausforderungen.  
In Öffentliche Finanzen zwischen Corona- und Klimakrise, 2.  
Loccumer Finanztage, Hrsg. Martin Jukernheinrich and Joachim  
Lange, S. 75-105. Rehburg-Loccum  
Roland Czada  
Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
1
Konfliktlinien  
-
Interessen  
-
Instrumente Herausforderungen  
-
Klimapolitik setzt überall dort an, wo schädliche Klimagase entstehen und  
zur Erderwärmung und ihren Folgen beitragen. Der Begriff „Klimapolitik"  
kam erst Mitte der 1980er Jahre auf. Ihr Oberziel ist die Verhinderung einer  
globalen Klimakatastrophe. Es handelt sich um eine Querschnittsaufgabe. Sie  
ist keinem Ministerium und keiner Verwaltungsebene des politischen Systems  
alleine zugeordnet. Gleichwohl sind von Klimapolitik nicht alle Wirtschafts­- 
sektoren und Politikfelder gleich betroffen. Die Elektrizitätswirtschaft, der  
Wärmemarkt, das Verkehrswesen sowie Industrie und Landwirtschaft gelten  
als Hauptverursacher von Klimagasen. In diesen Sektoren kann die Umstel­- 
lung auf C02­freie Produktionsprozesse am meisten zur Verlangsamung des  
Klimawandels beitragen.  
Klimapolitik ist zum Großteil Wirtschaftsstrukturpolitik: Klimaschädliche  
Produkte und Technologien werden zurückgefahren und andere, klimafreund­- 
liche, sollen an deren Stelle treten. Damit sind die Umlenkung von Kapital­- 
strömen sowie Verlagerungen und Verluste von Arbeitsplätzen verbunden.  
Hinzu kommt eine staatlich initiierte Innovations­ und Investitionsoffensive  
zugunsten klimafreundlicher Produkte und Beschäftigungsfelder.  
Neben intersektoralen Anpassungsprozessen zwischen Industriebranchen  
bedeutet der klimapolitisch veranlasste Strukturwandel enorme interregio-­- 
1 Der Beitrag basiert auf dem von der Fritz Thyssen Stiftung von 2014 bis 2017 geförderten  
Forschungsprojekt des Verfassers zum Thema „Governance der Energiewende“.  
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
nale Verschiebungen von Produktion und Wertschöpfung, die mit intensiven  
Verteilungskonflikten verbunden sind. Dabei werden auch Fragen der sozialen  
Kosten des ökonomischen Strukturwandels und nach sozialpolitischen Be­- 
gleitmaßnahmen aufgeworfen, die im bundesstaatlichen Gefüge wahlpolitisch  
bedeutsam sind, bislang aber erst wenig Beachtung gefunden haben.  
her Kernenergieanteile konfrontierten Südländern Baden-­Württemberg und  
Bayern (Scheinen 2017).  
Entsprechend dem regional unterschiedlichen Strommix differieren auch  
die CO2 ­Emissionen pro Einwohner in den Bundesländern. Die Kohleverstro-­  
mung in Brandenburg, Saarland, Bremen, NRW, Sachsen und Sachsen-­Anhalt  
führt zu deutlich mehr Treibhausgasen im Vergleich zu den Kernenergielän­- 
dern Bayern, Baden-­Württemberg, Schleswig-­Holstein und Niedersachsen,  
wobei Schleswig­Holstein und Niedersachsen neben ihrem Kernenergieanteil  
vor allem von bereits 2017 hohen Anteilen erneuerbarer Energiequellen pro- 
fitieren (Abb. 2). Nach dem 2022 bevorstehenden Vollausstieg aus der Kern­- 
energie werden die CO2 Emissionen in den davon am meisten betroffenen  
Bundesländern zunehmen und erst dann wieder zurückgehen, wenn sie mit  
Windstrom aus Norddeutschland versorgt werden sowie ihre Solarenergiean­ - 
teile weiter ausbauen. In den Kohleländern sind solche Rückgänge erst mit dem  
2038 vorgesehenen vollständigen Kohleausstieg erwartbar.  
Energiestandorte und Klimagasemissionen in Deutschland  
Klimaschädliche Gase, voran das Kohlendioxid (CO2), entstehen bei der bis  
heute vorherrschenden Energieerzeugung durch Verbrennung fossiler Roh­- 
stoffe, namentlich von Kohle, Öl und Gas. Daher ist die Klimapolitik mit  
der Umstellung auf postfossile und erneuerbare Energien eng verbunden. In  
Deutschland sind dies vor allem die Windkraft­ und Photovoltaik, Biogasanla- 
gen und in kleinerem Umfang Wasserkraftwerke. In anderen Ländern kommen  
weitere klimaneutrale Formen der Energiegewinnung in größerem Umfang zur  
Anwendung, namentlich die Nuklearenergie, Wasserkraft, Erdwärme und die  
Mondkraft in Form von Gezeitenkraftwerken.  
Mehrebenenpolitik und Interessenvermittlung  
Die besten heimischen Standorte für die regenerative, CO2­freie Energie­- 
erzeugung finden sich aufgrund ihres Windreichtums in den norddeutschen  
Küstenländern, während der deutsche Süden als vergleichsweise windarme Re­- 
gion gilt. Hohe Windkraftanteile im Norden, im Süden noch bis zu 38 Prozent  
Kernenergie und dazwischen traditionelle Kohleregionen kennzeichneten die  
Energielandkarte Deutschlands im Jahr 2016 (Abbildung 1). In einer postfos-­  
silen und postnuklearen Zukunft sollen Kohleverstromung und Kernenergie  
aus dem Energiemix ganz verschwinden. Dann muss der agrarisch geprägte  
Norden die Stromversorgung der hochindustrialisierten südlicheren Regionen  
Deutschlands sicherstellen. Insofern sind massive Standortverschiebungen und  
damit die Gewinner und Verlierer einer Energie­ und Klimawende absehbar.  
Sie ist mit entsprechend ausgeprägten Interessenunterschieden konfrontiert  
und daraus resultierenden politischen Verteilungskonflikten zwischen den  
windreichen Nordländern, den im Westen und Osten liegenden Kohleländern  
Brandenburg, Nordrhein­Westfalen und Sachsen und den mit dem Ersatz ho- 
Die regional unterschiedliche Betroffenheit und die bundesstaatliche Kompe- 
tenzstruktur erzeugen Governanceprobleme, die sich wiederholt als Hemm-­  
nis bei der Umsetzung der Klimapolitik erwiesen haben. In Bereichen wie  
Energiewirtschaft, Verkehr, Luftreinhaltung oder Abfallbeseitigung haben  
die Bundesländer eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz. Sowohl der  
Bund als auch die Länder und Kommunen sind hier an der Erfüllung öffent- 
licher Aufgaben beteiligt. Selbst wenn der Bund in einigen Bereichen weitere  
Zuständigkeiten an sich reißen sollte, können die Länder für die in Artikel  
72,3 GG genannten Aufgabenfeldern hiervon abweichende Regelungen tref­- 
fen: Naturschutz und Landschaftspflege, Bodenverteilung, Raumordnung und  
Wasserversorgung. Auch in allen anderen Politikfeldern, in denen Länder und  
Gemeinden am Verwaltungsvollzug bundesgesetzlicher Regeln beteiligt sind,  
bleiben ihnen weitreichende Möglichkeiten der Einflussnahme auf die natio­- 
nale und in gewissem Umfang auch die europäische Klimapolitik. Die Länder  
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
,
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
Länder­Länder­Verhandlungen bisher noch nicht wirksam zum Zuge kamen.  
Das war angesichts bestehender, nur schwer auflösbarer, Konfliktlinien voraus­- 
sehbar und daher umging die Bundesregierung die Hürden der Politikverflech- 
tung, indem sie weichenstellende Entscheidungen bis zur Laufzeitverlängerung  
von Kernkraftwerken im Jahr 2010 im Verein mit der Großenergiewirtschaft  
getroffen hat. Dies war der traditionelle, seit dem Energiewirtschaftsgesetz von  
1935 maßgebliche energiepolitische Konsensbildungs-­ und Entscheidungs­- 
modus. Bereits zu Beginn des darauffolgenden Jahres 2011 kam es zu einem  
Traditionsbruch. Nach der Natur­ und Nuklearkatastrophe im japanischen Fu­- 
kushima vom März 2011 bediente sich die Bundesregierung einer „Ethikkom­- 
mission für eine sichere Energieversorgung“ (Töpfer Kommission), die ohne  
nennenswerte Beteiligung der Länder, Kommunen und Wirtschaftsverbände  
den im Juni 2011 endgültig geschlossenen Kernenergieausstieg vorantrieb.  
Der Übergang vom Verbändekorporatismus zur Abstimmung mit regie­- 
rungsfreundlichen Beratern in Ad hoc Gremien und Kommissionen war be- 
reits seit der Jahrtausendwende in anderen Politikfeldern erprobt worden. Er  
markiert einen Strategiewechsel der politischen Konsensbildung und Interes­- 
senvermittlung, der mit erratischen, die Umsetzung von Politik belastenden 
Richtungswechseln einherging, die in der bundesstaatlichen Energie­ und  
Klimapolitik besonders sichtbar hervortraten (Benz 2019; Czada 2020).  
Das Ende der zuvor traditionell mit Wirtschaftsverbänden und Gewerk­- 
schaften ausgehandelten Wirtschafts­ und Sozialpolitik hatte sich schon 2002  
mit der Einsetzung von Reformkommissionen zur Umsteuerung der Sozial­ und  
Arbeitsmarktpolitik (Hartz­ und Rürup­Kommissionen) angekündigt (Czada  
2015). Die neue Form des informellen Regierens mit Kommissionen, Berater­- 
gremien und ins Bundeskanzleramt einberufenen Gipfelrunden ist während  
der Kanzlerschaft von Angela Merkel nahezu perfektioniert worden, ohne die  
herkömmliche Abstimmung mit den sozialpartnerschaftlichen Produzenten­  
verbänden etwa in der Energiepolitik ganz aufzugeben. Der radikalste Bruch  
mit dem noch 2010 im Vorfeld der Laufzeitverlängerung für Kernkraftwerke  
praktizierten korporatistischen Governancemodell wird an der im März 2011  
unter dem Eindruck der Natur­ und Nuklearkatastrophe im japanischen Fu­- 
kushima eingesetzten „Ethikkommission für eine sichere Energieversorgung“  
und Kommunen sind hinsichtlich Flächenausweisungen, Abstandsregeln für  
Windräder, Forstrecht, Wegerecht, Regionalplanung und in wasserrechtlichen  
Angelegenheiten unumgehbar. Viele Kommunen sind darüber hinaus als Stadt-
werksbetreiber mit eigenen Kraftwerken und Verteilnetzen kommerziell und  
als Planungsinstanz mit der Energie­ und Klimawende befasst. Benz (Benz  
2019) und Chemnitz (Chemnitz 2019) sehen daher zurecht in der Energie­- 
politik und im Klimaschutz eine nationale „Gemeinschaftsaufgabe“, die ein  
Zusammenwirken aller politischen Ebenen erfordert.  
Die föderale Politikverflechtung beziehungsweise wechselseitige Abhän­- 
gigkeit aller politischen Ebenen sind in der Energiewendepolitik so groß, dass  
Problemlösungen im Wege einseitiger Festlegung oder in Bund­Länder­ und  
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ersichtlich. In der Kommission berieten 17 von der Bundesregierung berufene  
prominente Einzelpersonen aus Wissenschaft, Politik, Zivilgesellschaft, Re­- 
ligion und Wirtschaft über den Kernenergieausstieg, darunter der Soziologe  
Ulrich Beck, die Philosophin Weyma Lübbe, zwei Bischöfe und der Präsident  
des Zentralkomitees der deutschen Katholiken. Dabei standen weder Sach­- 
kenntnis, Bemühungen um Interessenausgleich oder die Ausarbeitung eines  
politischen Programms im Vordergrund, sondern allein die öffentlichkeitswirk­- 
same Herstellung und Verkündigung einer Konsensfiktion unter Zuhilfenahme  
prominenter „Vertreter" der Zivilgesellschaft, die eine Agenda bestimmen und  
den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess erleichtern sollten. Die zugleich  
mit Statusgutachten zu einzelnen Kernkraftwerken beauftragte Reaktorsicher­- 
heitskommission wurde nicht gehört, Vertreter der Anlagenbetreiber waren zu  
einer im Fernsehen übertragenen Anhörung geladen worden und durften dort  
„am Katzentisch“ teilnehmen (Czada 2015, S. 235).  
dazu befähigten Kräften wenig beitragen. Im Gegenteil werden dadurch sogar  
nachhaltige Widerstände im Parteienwettbewerb, im föderalen Kräftemessen,  
im Verwaltungsstaat und in Teilen der Organisationsgesellschaft hervorge­- 
rufen. Zugespitzt formuliert: Der propagandistische Konsens prominenter  
Aktivisten und „Ethik­Gurus“ kann weder den parlamentarischen Diskurs,  
noch den Konsens handlungsfähiger korporativer Akteure wie Unternehmen,  
Verbände, Gewerkschaften ersetzen.  
Ohne ernsthafte parlamentarische Abstimmung und ohne Nutzung der  
Sachkenntnis und Handlungsmöglichkeiten der für eine erfolgreiche Imple­- 
mentation politischer Programme unverzichtbaren gesellschaftlichen Pro­  
duzentenverbände bleibt die politische Konsensmobilisierung unter Zuhilfe­  
nahme prominenter „Vertreter“ der Zivilgesellschaft eine propagandistische  
Absichtserklärung. In der Klima­ und Energiewendepolitik hat sich widerholt  
gezeigt: So groß ein grober politischer Richtungskonsens ausfallen mochte,  
so wenig konnte er zum Handlungskonsens bei der Konzeption und Realisie­- 
rung späterer Maßnahmen beitragen. Diese Feststellung gilt nicht nur für die  
„Töpfer­Kommission“, sondern für die Vielzahl von Räten, Gipfelrunden und  
Dialogformaten, die seit der Jahrtausendwende das Regieren in Deutschland  
prägen (Krick 2020). Die Zerfaserung der politischen Interessenvermittlung  
ist mit Begriffen wie „Kommissionitis“, „Viel Rat ­ wenig Tat" oder „Berliner  
Räterepublik“ apostrophiert worden (Heinze 2002; Czada 2019, 2020). Dabei  
können Experten und Aktivisten der ökologischen Advocacy­Szene, wie sie  
auch in die 2019 tagende „Kohlekommission“ berufen wurden, durchaus sach­- 
kundig beraten, zugleich aber zur administrativen Umsetzung von Beschlüssen  
nichts beitragen. Prompt wurden die Ergebnisse der Kommission von den  
Kohleländern und Verbänden mit ihren Industrie­ und Arbeitsmarktinteres­- 
sen in Frage gestellt und von den ursprünglichen Kommissionsempfehlungen  
abweichende Ausstiegs­ und Finanzierungskonzepte festgelegt.  
Die Entscheidung zum endgültigen Kernenergieausstieg erfolgte nach der  
Fukushima­Katastrophe und vor dem Hintergrund von sieben bevorstehenden  
Landtagswahlen, bei denen die Regierungsparteien im Bund empfindliche  
Stimmenverluste befürchten mussten. 16 Tage nach der Katastrophe wurde in  
Baden­Württemberg die CDU von den Grünen als Regierungspartei abgelöst.  
Bei der Sofortabschaltung der sieben ältesten Atomkraftwerke unmittelbar  
nach der japanischen Dreifachkatastrophe und der eiligen Einberufung der  
Töpfer­Kommission, lässt sich ein populistisches Moment schwerlich abstrei­- 
ten. In politischen Kommentaren ist dies als Ausweis von Handlungsfähigkeit  
der Bundesregierung aus Union und FDP gelobt worden. Hierin politische  
Tatkraft zu sehen, verkennt allerdings, dass das Regieren mit Ad­hoc Kom­- 
missionen allenfalls kurzfristig entlastet, langfristig aber Handlungskonsens  
zerstören kann und ­ wie sich inzwischen zeigt ­ auch wahlpolitisch nicht wie  
erhofft belohnt wird. Die von der Bundesregierung in der Kernenergiepolitik  
mobilisierte Unterstützung von Prominenten und Aktivisten, wie sie später  
auch zur Vorbereitung des Kohleausstiegs gesucht wurde, umgeht das parla­- 
mentarische Ringen mit den Oppositionsparteien und bewirkt lediglich einen  
diffusen Richtungskonsens. Solche Gremien können zum Handlungskonsens  
der in Staat und Gesellschaft an der Ausführung von Politik beteiligten und  
Wie es auch anders gehen könnte, zeigt der „Energie­ und Klimaakkoord“  
in den Niederlanden, der auf umfassenden Verhandlungen aller zur Umset­- 
zung von Politik fähigen korporativen Akteuren aus Staat, Wirtschaft und  
Gesellschaft zurückgeht (Musch 2018) und auf den ich im nächsten Abschnitt  
näher eingehe.  
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
Parlamentarische Supermehrheiten für Atomausstieg, Nachhaltigkeit, Na­  
Verzahnung von Energiewende, Verkehrswende, Wärmewende, Agrar-  
wende, allgemein von Sektoren, die sich hinsichtlich ihrer Energie- und  
Klimabilanz aufeinander abgestimmt entwickeln sollen.  
tur­ und Umweltschutz lösen sich, wenn die Umsetzung von Politik ansteht,  
oft in massiven Verteilungskonflikten auf. Zwischen den Gewinnern und Ver­- 
lierern von Einzelmaßnahmen geht es um Probleme der Finanzierung und  
Lastenverteilung, Arbeitsplatzverluste und Beeinträchtigungen im Nahbereich.  
Selbst wenn alle ein Ziel befürworten, eigene Interessen nach dem Prinzip „Not  
In My Backyard“ (NIMBY) aber nicht aufgeben, entstehen Akzeptanzproble­- 
me, die in Demokratien Projekte hinauszögern oder ganz verhindern können.  
Sektorkopplung  
•
Gewinner ist der windreiche deutsche Norden. Verlierer sind die  
stark industrialisierten, windarmen Südländer mit hohem Kern-  
kraftanteil sowie die Braunkohlenreviere in der Lausitz und im  
Rheinland.  
•
•
Gewinner sind die überwiegend privaten Eigentümervon Solarflä-  
chen und windreichen Standorten.  
Kommunale, private und genossenschaftliche Betreiber dezentra-  
ler Solar- und Windkraftanalagen stehen im Interessenkonflikt mit  
Verbundunternehmen der überregionalen Großenergiewirtschaft.  
Auf derVerliererseite stehen die Beschäftigten in der Automobilin-  
dustrie mit ihren Zulieferbetrieben.  
Auf derVerliererseite sehen sich auch die Anwohner von Windparks,  
die über Eingriffe in das Landschaftsbild und eine möglicherweise  
gesundheitsschädliche Geräuschkulisse von Windrädern klagen.  
Vogelschützer sehen den Bestand seltener Vogelarten gefährdet,  
die von Windrädern „geschreddert" werden.  
Tab.i: Themen und Konfliktlinien in der Klimapolitik  
Verteilungs- und  
Interessenkon-  
flikte  
•
•
Besteuerung klimaschädlicher Emissionen. Vorteil für Länder mit ho-  
C02-Steuer  
hem Kernenergieanteil (z.B. Frankreich, Belgien, Schweden)  
Handel von C02-Zertifikaten, die emissionsarme moderne Kraftwerke  
Emissionshandel  
prämieren und ältere langsam aus dem Markt drängen.  
•
•
Abhängigkeit von Rohstofflieferanten, z.B. Russland (Nörth-Stream II)  
als Ursache internationaler Konflikte  
Erdgasimporte  
Anwohner protestieren gegen neue Hochspannungstrassen und  
fordern teure Erdkabel anstelle von Freileitungen.  
Stromspeicher können Schwankungen dererneuerbaren Energien aus-  
Energiespeicher  
gleichen. Ohne sie gibt es keine looprozentige Energiewende  
Aus: Czada, Roland (2020): Energiewendepolitik. Aufgaben, Probleme und Konflikte. In: Gesell-  
schaft-Wirtschaft- Politik (GWP) 69. Jg„ Heft 2/2020, S. 169-181  
Wer trägt die enormen Kosten der Energiewende: private bzw. indust-  
rielle Stromkunden, Produzenten, Konsumenten, Bund, Länder, Unter-  
nehmen, Finanzinvestoren, Kredite.... ?  
Finanzierung  
Deutschland als Sonderfall  
Kapazitätsmarkt  
und „Dunkel-  
flaute“  
Für den Fall einer „Dunkelflaute" ohne Sonne und Wind, müssen Kraft-  
werkskapazitäten vorgehalten werden, die betriebswirtschaftlich  
nicht rentabel sind. Werfinanziertdiesen Kraftwerkspark?  
Den Klimawandel aufzuhalten ist eine Jahrhundertaufgabe. Sie erfordert den  
Umbau weiter Teile der Industrie, großtechnischer Infrastruktursysteme und  
des Arbeitsmarktes ebenso wie die Herausbildung neuer Lebensweisen. Dies  
stellt Regierung, Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft vor vielfältige und  
komplexe Aufgaben, die in Deutschland noch nicht annähernd gemeistert  
wurden.  
Kraftwerkseinsatzplanung (Dispatch) und deren kurzfristige Änderung  
durch Übertragungsnetzbetreiber (Redispatch) zurVermeidungvon  
Netzengpässen.  
Lastmanage-  
ment  
Wind- und Solarstrom wird in Deutschland vor allem im Norden  
erzeugt und im Süden gebraucht. Daher die Notwendigkeit neuer Lei-  
tungsnetze.  
Leitungsnetze  
NIMBY  
Die deutsche Klimapolitik ist im Ländervergleich betrachtet ein Sonderfall.  
Hier ist die grüne Umweltbewegung seit langem in der Gesellschaft verankert  
und eine Ökopartei schon ab 1986 an Landesregierungen, später auch der Bun­- 
desregierung, beteiligt. Bei ihrer Gründung 1980 ging es allerdings noch nicht  
Wenn alle für die Energiewende sind, sich im Nahbereich aber  
nicht selbst beeinträchtigt sehen möchten, ist das eine „Not In My  
Backyard'-Haltung. Sie gilt als Ursache vieler Akzeptanzprobleme.  
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
ums Weltklima. Im Vordergrund standen neben der Kernenergiekritik die Fra­- 
ge der Endlichkeit von natürlichen Ressourcen, Wachstumskritik, saurer Regen,  
Waldsterben, Steinesterben und das Ozonloch; Themen, die zum Teil schon  
Jahrzehnte später wieder in Vergessenheit geraten wären. Inzwischen, 2021,  
ist die Eindämmung des Klimawandels das Hauptanliegen einer in Deutsch­- 
land im internationalen Vergleich am stärksten ausgeprägten ökologischen  
Wende­ und Erneuerungspolitik geworden. Die Ursachen sind weitgehend im  
föderalen politischen System zu suchen, namentlich in bestimmten Merkmalen  
des Parteienwettbewerbs im deutschen Bundestaat, die der langfristigen Ins­- 
titutionalisierung von Kernenergiekritik und Umweltpolitik bessere Chancen  
einräume, als sie in den meisten unitarischen Staaten gegeben waren. Interes­- 
santerweise erweist sich nun das für neue Bedürfnisse wie dem Umweltschutz  
vergleichsweise offene politisch­administrative System als vergleichsweise hin­- 
derlich, wenn es um die effektive Umsetzung der Klima­ und Energiewende  
geht. Die hohe Durchlässigkeit des politischen Systems für neue Anliegen,  
soziale Kräfte und Bewegungen erweist sich zugleich als limitierender Faktor  
bei der Ausführung einer davon ausgehenden Wendepolitik. Um diese These  
zu prüfen, erscheint ein historischer Rückblick hilfreich.  
Ende der 1970er Jahre von der Kernkraft loskommen, allerdings nicht aus  
ökologischen, sondern ökonomischen Gründen. Teile der regierenden SPD  
nahmen Proteste gegen den Bau des unweit gelegenen Kernkraftwerks Brok­- 
dorf zum Anlass für ein energiepolitisches Wendemanöver. Der Stadtstaat war  
über die Hamburgischen Elektrizitätswerke (HEW) an vier Kernkraftwerken  
beteiligt: Stade, Brunsbüttel, Krümmel und am Bau des KKW Brokdorf. Der  
zu erwartende Atomstrom gebot den Einsatz von Elektrospeicherheizungen,  
wie sie bis heute in Ländern mit hohem Kernkraftanteil (Frankreich, Schwe­- 
den, Slowakei, Belgien, Ungarn) verbreitet sind. Dadurch war das Fernwärme­- 
konzept der Stadt gefährdet. Hamburg besaß eines der ältesten und größten  
Fernwärmenetze Deutschlands, das man nicht für die Kernkraft opfern wollte.  
Der letztlich misslungene Kernenergieausstieg war insofern kohlefreundlich  
und keineswegs klimapolitisch motiviert. Die Initiative zeigt aber, wie stark  
die Kernenergiedebatte auf Länderebene geführt wurde.  
Hessen und Schleswig­Holstein versuchten jeweils nach einem Regie­- 
rungswechsel den Atomausstieg. Dabei nutzten sie die landesrechtliche  
Atomaufsicht zur Verschärfung von Sicherheitsanforderungen und Überwa­- 
chungsmaßnahmen. Joschka Fischer wurde 1985 als erster Grünen­Politiker  
hessischer Umweltminister und verfügte bald reihenweise Sicherheitsrevisi­- 
onen und Stilllegungen von Atomanlagen, die meist von der Bundesaufsicht  
beziehungsweise durch Gerichtsbeschluss wieder kassiert wurden. Es war ein  
Ping­Pong zwischen Bundes­ und Landespolitik bis das Bundesverfassungs­- 
gericht am 19. Februar 2002 die „Direktionskompetenz“ des Bundes feststellte.  
Die Möglichkeit über Regierungswechsel in den Bundesländern den Ausstieg  
voranzutreiben, wurde so aber nur unwesentlich beschränkt. Da ihnen die  
atomrechtliche Wahrnehmungskompetenz im Rahmen der Bundesauftrags­- 
verwaltung (Art 87c GG) verblieben war, konnten sie das Thema weiterhin  
„am Kochen“ halten. So kam es zur Stärkung und Institutionalisierung der bei  
„Grünen“ und bald auch in der SPD einflussreichen Anti­AKW Bewegung, wie  
sie in Einheitsstaaten ­ Frankreich, Schweden, Großbritannien ­ trotz ähnlich  
starker Bürgerproteste nicht möglich war (vgl. Fach/Simonis 1987).  
Warum war die Umweltbewegung in Deutschland erfolgreicher als in ande­- 
ren Ländern, in denen Umweltproteste viel früher einsetzten? Bereits 1966 ent­- 
stand in den USA das „Citizens Energy Council“, ein Zusammenschluss aktiver  
Kernenergiegegner, als in Europa noch Kernenergiebegeisterung herrschte. Die  
erste europäische Bürgerinitiative gegen Atomanlagen wurde 1968 in Paris  
gegründet. Noch weit frühere Proteste und Ansätze zu einer eigenständigen  
Umweltpolitik finden sich in Japan, wo bereits in den 1950er Jahren aufgrund  
des massiven industriellen Nachkriegswachstums ein „ökologisches Harakiri“  
beschworen wurde. Deutschland kann insofern keineswegs als umweltpoliti­  
sche Pioniernation bezeichnet werden.  
Anders als in anderen Ländern hat sich der Umweltprotest in Deutsch­- 
land überwiegend an der Kernenergiekritik entzündet. Erste lokale Proteste  
begannen nicht vor 1972 anlässlich eines geplanten Atomkraftwerkes in Wyhl  
am Rhein. Das wirtschaftsstarke Kohleland Nordrhein­Westfahlen war der  
Kernenergie nie besonders zugetan, und der Stadtstaat Hamburg wollte schon  
Neben Kräfteverschiebungen im Parteiensystem, die von den Ländern  
ausgingen, konnten die mit staatlicher Förderung erstarkte Lobby der öko­- 
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
logischen und kommunalen Energiewirtschaft als traditionelle Gegenspieler  
der großen Energiekonzerne ihren Einfluss geltend machen. Viele Kommunen  
hatten sich in Erwartung des erstmals 2001 vereinbarten Kernenergieausstiegs  
an Wind- und Solarprojekten sowie an neuen Gaskraftwerken beteiligt, um  
sich so von der Großenergiewirtschaft unabhängig zu machen. Nach der 2010  
kurz vor Fukushima vereinbarten Laufzeitverlängerung sahen sie diese Plä-  
ne und Investitionen gefährdet. Die Reaktorkatastrophe bot der alternativen  
Energiewirtschaft die Gelegenheit, sich in der Frage eines früheren Kernener-  
gieausstiegs gegen die Stromkonzerne durchzusetzen.  
und Kontrolle von Maßnahmen sowie insgesamt Effizienzkriterien zu bewerten  
sind (Musch 2018). Bemerkenswert erscheint in dem Zusammenhang, dass die  
Strompreise mit höheren Anteilen erneuerbarer Energie in vielen Ländern nur  
unmerklich gestiegen oder sogar gesunken sind, während in Deutschland eine  
starke Verteuerung zu verzeichnen war (Czada und Musch 2017).  
Weil Kernenergieausstieg, Kohleverstromung, Wind- und Solarenergieaus-  
bau und die Strompreisentwicklung aufgrund der weiter oben geschilderten  
Koordinationsprobleme im Bundesstaat nicht von vorneherein aufeinander  
abgestimmt betrieben wurden, hat die deutsche Energiewende zwar einen im-  
mensen, regional konzentrierten Zubau erneuerbarer Energiequellen bewirkt,  
zugleich aber auch stark steigende Energiepreise verursacht und eine Verfeh-  
lung seiner Klimaschutzziele nicht verhindern können. Die niederländische  
Strategie entschärfte das in Deutschland ungelöste Simultanitätsdilemma von  
schnellen, einseitig und groß angelegten Transformationsprojekten, in denen  
es oft an sequenzieller Planung und konzertierter Umsetzung einer Vielzahl  
von Einzelmaßnahmen mangelt. Das Dilemma bezieht sich im Prinzip auf  
gleichzeitige schnelle Veränderungen mehrerer Elemente in einem System,  
das von funktionaler Komplementarität geprägt ist (Czada 2016). Der nie-  
derländische Energie- und Klimaakkoord versuchte es zu umgehen, indem  
er zum Beispiel den Zubau regenerativer Energiequellen mit technologischen  
Entwicklungen der Stromspeicherung betrachtete sowie Wirtschafts- und  
Arbeitsplatzentwicklungen, Digitalisierung und Sektorkopplung in Einklang  
zu bringen suchte. Dies führt zu einer Gesamtsicht von Maßnahmen, die sich  
im Zeitverlauf schrittweise auf ein Ziel hin entwickeln lassen. Indessen hat  
Deutschland seinen einstigen Spitzenplatz in der Energie- und Klimawende  
nicht zuletzt durch eine wenig vorausschauende, asynchrone Politikentwick-  
lung verloren. Das Land ist dadurch aus dem Tritt gekommen und bereits an  
der Erreichung von Zwischenzielen gescheitert (Czada und Musch 2017).  
Schließlich entstand mit der Entwicklung, Produktion, Einrichtung und  
dem Betrieb von Wind- und Solarfarmen ein neuer, rasch wachsender Wirt-  
schaftssektor, und mit ihm auch neue gut organisierte ökonomische Interes-  
sengruppen, die sich selbst aber mehr ökologisch als ökonomisch darstellten.  
Die wachsende Wind- und Solarlobby fand im Verband der Kommunalunter-  
nehmen (VKU), in dem die Stadtwerke organisiert sind, und im traditionell  
starken Deutschen Bauernverband einflussreiche Bündnispartner. Trotz inter-  
ner Gegensätze, wie sie zwischen Anlagenherstellern und Betreibern oder in  
Fragen der Finanzierung, Trägerschaft und Flächennutzung auftreten, bilden  
sie inzwischen ein starkes politisches Gegengewicht zu den Verbänden der  
Großenergiewirtschaft (Ehler 2019; Pritzl 2020).  
Wie stark sich die deutsche Klimawende von andern Ländern unterschei-  
det, wird im Vergleich mit den Niederlanden besonders deutlich. Dort hat die  
Regierung auf politische Abstimmungsroutinen zurückgegriffen, die sich zuvor  
schon in der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik sowie der Zuwandererintegration  
bewährt hatten und als „Poldermodell“ bekannt wurden. Demnach werden  
alle relevanten gesellschaftlichen Kräfte im Staat, der Wirtschaft und aus der  
Zivilgesellschaft in ein Verhandlungssystem eingebunden und auf dem Wege  
der Selbstverpflichtung mit spezifischen Aufgaben betraut. Beteiligt wurden  
korporative Akteure, die nicht lediglich propagandistisch tätig werden, sondern  
durch Eigenbeteiligung die Implementation zuvor ausgehandelter und konsen-  
tierter Maßnahmen bewirken konnten. Ein Vergleich der deutschen Energie-  
wende mit dem Energieakkoord der Niederlande verdeutlicht weiterhin, wie  
wichtig planerische Expertenbeteiligung und eine engmaschige Evaluierung  
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
Steuerungs- und Finanzierungsinstrumente  
der Energie- und Klimawende  
niedrige bis ins Negative gehende Handelspreise. Je niedriger die Preise an der  
Börse ausfallen, desto höher steigt die EEG­Umlage bzw. der Subventionsanteil,  
den die Verbraucher zu zahlen haben. Niedrige Gestehungskosten werden so  
aufgrund gleichzeitig automatisch erhöhter Subventionsanteile nicht an die  
Verbraucher weitergegeben ­ eine den Wettbewerb gänzlich negierende Logik  
des ansonsten wirksamen Fördermodells.  
Die deutsche Energiewendepolitik gleicht einem Durchwursteln und gilt den­- 
noch manchen als Beispiel für Planwirtschaft. Wenn mit Planung politische  
Eingriffe in Energie­, Transport­ und Wohnungsmärkte gemeint sind, lassen  
sich durchaus Belege für diese These finden. Ist aber Planung der Politik ge­- 
meint, als strategische Zielplanung, Programmplanung und operative Maß­- 
nahmenplanung, drängt sich der gegenteilige Eindruck auf, nämlich, dass hier  
gerade kein Plan vorliegt. Sigmar Gabriel (SPD), hatte das, was er 2013 als  
neuer Bundesminister für Wirtschaft und Energie bei Amtsantritt vorfand, als  
„zum Teil Anarchie“ bezeichnet und einen kompletten Neustart angekündigt.  
Seine „Wende in der Wende“ (v. a. Deckelung und Wettbewerbssteuerung des  
Anlagenzubaus und damit Kostenentlastung der Stromkunden) brachte neue  
Steuerungsinstrumente zum Einsatz und war als Policy­Innovation durch­  
aus wirksam. Versuche institutioneller Anpassung, wie etwa die Kompeten­- 
zen seines Ministeriums zu stärken, die Länder auf mehr Gemeinsamkeit zu  
verpflichten und die Energiewirtschaft als einheitlichen Ansprechpartner zu  
gewinnen, blieben indes erfolglos. Insbesondere die Einrichtung einer Ener­- 
gieministerkonferenz der Länder hätte sich als hilfreich für die notwendige  
Maßnahmenkoordination und Konfliktbearbeitung erweisen können. Außer  
Brandenburg wollte sich aber kein anderes Bundesland darauf einlassen.  
Die Energiewende folgt keinem Masterplan und genauso wenig den Wett­- 
bewerbsregeln der Marktwirtschaft. Ähnlich wie die deutsche Vereinigung  
zu einem erheblichen Teil durch die Beitragszahler in der Sozialversicherung,  
wurde sie außerhalb des normalen Staatshaushaltes durch Verbraucher finan­- 
ziert. Ihre wichtigsten Koordinationsinstanzen sind regierungsfreundliche  
Gipfel­ und Expertenrunden. Sie verhandelten eine Vielzahl von Initiativen,  
die im Hyperaktivitätsmodus unkoordiniert „ohne ausreichende Zieldefiniti­- 
on“ (Bundesrechnungshof 2016, S. 19) nebeneinander herliefen. Es gab auch  
marktwirtschaftliche Maßnahmen wie zum Beispiel die 2002 entstandene  
Leipziger Strombörse, an der Elektrizität fortlaufend nach Angebot und Nach­- 
frage gehandelt wird. Die Folge sind an sonnen­ und windreichen Tagen sehr  
Die Frage Markt oder Staat beherrscht die Klimapolitik insbesondere im  
Zusammenhang mit dem Emissionshandel. Sollen handelbare Emissionsrechte  
den C02­Ausstoß europaweit deckeln, oder führt das Instrument einer C02­- 
Steuer schneller und effektiver ans Ziel? Letztere wird auf Produkte wie Kraft­- 
stoffe, Kohle, Heizöl etc. auf nationaler Ebene erhoben und regelmäßig erhöht.  
Sie wird für Konsumenten beim Kauf fällig. Der Emissionshandel startet mit  
einer Obergrenze von Verschmutzungsrechten (Zertifikaten). Sie berechtigen  
Anlagenbetreiber, die Luft mit einer bestimmten Menge von Treibhausgasen zu  
belasten. Klimaeffiziente Produzenten können nicht verbrauchte Zertifikate an  
solche mit höherem Ausstoß verkaufen. So entsteht ein Anreiz zur Reduktion  
von Schadstoffemissionen. Endet eine Handelsperiode, sinkt die Obergrenze,  
um so schrittweise weniger Schadstoffbelastung zu erreichen.  
Die Energiewende ist neben der Finanzierung der Deutschen Einheit und  
der Bewältigung der Corona­Epidemie von 2020 das größte Subventionspro­- 
gramm der Nachkriegsgeschichte. Die Bundesregierung rechnete 2013 mit  
Kosten von einer Billion (1.000 Milliarden) Euro. Eine Besonderheit besteht  
darin, dass die Energiewende nur in Teilbereichen, etwa der Forschungsförde­- 
rung und des Kohleausstiegs, über Steuern finanziert wird. Den Löwenanteil  
bezahlen Verbraucher über den zur Hälfte mit Steuern, Abgaben, Umlagen  
und Netzentgelten belasteten Strompreis.  
Bereits 1989 startete das Bundesforschungsministerium ein Windenergie­  
Programm, das aufgrund großer Nachfrage bald erhöht und um ein „1000­Dä­- 
cher­Programm“ zur Solarförderung erweitert wurde. Im damals FDP­geführ­- 
ten Wirtschaftsressort fand diese Subventionierung aus ordnungspolitischen  
Gründen kaum Befürworter. Stattdessen initiierte der amtierende Minister ein  
„Forum für Zukunftsenergien e. V.“, das den erneuerbaren Energien zu größerer  
Marktfähigkeit verhelfen sollte. Zur Gründung 1989 erhielt der Verein eine An­- 
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Roland Czada  
Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
schubfinanzierung in Höhe von 5 Millionen DM. Das bis heute tätige Forum ist  
mit 30 fachlich ausgewiesenen Persönlichkeiten aus Politik, Wissenschaft und  
einzelnen Zweigen der Energiewirtschaft vielfältig zusammengesetzt. Seit 2006  
ist der privatrechtliche Verein in Kooperation mit dem Bundesministerium für  
Wirtschaft und Technologie, dem World Energy Council und dem Bundesver­  
band der Deutschen Industrie an der jährlichen Präsentation des World Energy  
Outlook der Internationalen Energieagentur beteiligt. Das Beispiel zeigt, wie  
der Staat nicht nur selbst tätig wird, sondern direkt unterstützend gesellschaft­- 
liche Kräfte aufbaut. Ähnlich werden zahlreiche Vereine gefördert, bis hin zur  
Deutschen Umwelthilfe e.V., die dann Regierungen als „Lobbyisten“ mit der  
Forderung nach strengen Umweltnormen unter Druck setzen.  
der Strukturwandel der Braunkohleregionen hat klare redistributive Effekte,  
die sich in den öffentlichen Haushalten von Bund und Ländern niederschlagen.  
Da nach dem Konzept der Kohlekommission die betroffenen Länder über die  
ihnen zufließenden Mittel frei verfügen sollen, sind allerdings auch hier kaum  
überregional umfassende Ziel­ und Maßnahmenplanungen erwartbar, zumal  
die „Ziele der Energiewende nicht ausreichend definiert“ (Bundesrechnungshof  
2016, S. 25) sind, um daraus konkrete Handlungsorientierungen abzuleiten.  
Steuerungs- und Finanzierungsinstrumente  
♦
Regulative Instrumente:  
Hohe Kosten verursacht das Netzlastmanagement. Darunter versteht man  
die Steuerung von Kraftwerksleistungen, um Leitungsabschnitte vor Überlas­- 
tung zu schützen und so Stromausfällen vorzubeugen. Die Kosten des „Redis­- 
patchs“ steigen mit zunehmender Schwankung der Einspeisung. 2017 lagen  
sie bei etwa einer Milliarde Euro pro Jahr. Außerdem steigen die den Netzbe­- 
treibern vergüteten Netzkosten, die knapp sieben Cent des Strompreises pro  
Kilowattstunde ausmachen. Zusammen mit der EEG­Umlage summieren sich  
die Netzentgelte zu mehr als 50 Milliarden Euro jährlich.  
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­
­
Technikregulierung z.B. Emissionsgrenzwerte.  
Auflagen (z.B. Erneuerbare­Wärme­Gesetz)  
Marktregulierung z.B. Emissionshandel  
♦
♦
♦
♦
Distributive Instrumente (prinzipiell steuerfinanziert)  
­
­
Anreizprogramme (Investitions­ und Kaufanreize)  
Öffentliche Investitionen  
Redistributive Instrumente:  
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­
Umlagefinanzierung: EEG­Umlage, Netzentgelte  
Neben der Finanzierungsseite gibt es mächtige regulative Instrumente, um  
die Klima­ und Energiepolitik voranzutreiben. Die schärfsten sind allerdings  
nicht ohne Risiken und Nebenwirkungen (Tabelle 2). Der intensivste staatliche  
Steuerungseingriff wäre der planwirtschaftliche Dirigismus.  
Redistributive Steuerfinanzierung: Cö2­Steuer etc., Direktsubventionen  
Persuasive Politik:  
­
­
Appelle, Medienkampagnen  
Aufklärung, Propaganda  
Die Energiewende wurde bislang überwiegend nicht aus Steuermitteln,  
sondern aus Umlagen auf den Strompreis finanziert. Diese Finanzierungsart  
erlaubt und erzwingt sogar den Verzicht auf Planungsinstrumente, die ein  
Projekt dieser Größenordnung eigentlich erwarten ließe. Eine kurz­ und mittel­- 
fristige, zwischen Bund und Ländern koordinierte Haushalts­ und Finanzpla­- 
nung, möglichst auch eine umfassende Programm­ und Maßnahmenplanung  
wären im Falle der Finanzierung durch öffentliche Haushalte unumgänglich.  
Die Finanzierung durch Umlagen auf den Strompreis beschränkt sich dagegen  
auf regulative Eingriffe und führt zu diffuser Betroffenheit, die redistributive  
Konflikte verundeutlicht und dem parlamentarischen Diskurs entzieht. Nur  
Administrative Interessenvermittlung (Staat als Moderator und Organisator  
gesellschaftlicher Interessen):  
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­
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Veranstaltungen, Foren, Kontaktvermittlung, Netzwerkbildung.  
Organisationshilfen.  
Gipfelrunden  
Statusattribution an Verbände, Initiativen und Einzelpersonen  
Neben Instrumenten etwa der Technikregulierung im Falle von Emissi­  
onsgrenzwerten, können verkehrsrechtliche und ordnungsrechtliche Aufla­- 
gen wie Höchstgeschwindigkeiten, Fahrverbote etc. eingesetzt werden und  
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Roland Czada  
Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
ebenso finanzielle Anreize wie Steuervergünstigungen, Subventionen oder  
Kaufprämien (Tabelle 2). Als wirksam erwiesen sich bei früheren Wendepo­- 
litiken „weiche Instrumente“ wie Einwirkungen auf Verbände, Aufklärung,  
Anreize zur sozialen Netzwerkbildung, Verbändekorporatismus, prozedurale  
Rahmensteuerung sowie generell der Austausch mit Akteuren der Organisa­  
tionsgesellschaft (Czada 2019,1991; Offe 1983).  
Kernenergieanlagen können bei geringem Flächenbedarf standortunab­- 
hängiger als regenerative und fossile Kraftwerke betrieben werden. Deshalb  
setzten die süddeutschen Länder Bayern und Baden­Württemberg seit den  
1960er Jahren stark auf die Kernenergie, die sie unabhängig von der Ruhr­- 
kohle machen sollte. Vor allem Bayern wehrt sich nun, die Standortfreiheit  
aufzugeben. Für neue Abhängigkeiten von den windreichen norddeutschen  
Küstenländern möchte das Land durch den Bau von Gaskraftwerken zur  
Überbrückung von Dunkelflauten entschädigt werden. Die dazu notwendigen  
Übertragungsnetze, ein kompliziertes Lastmanagement und der Zubau von  
Speicherseen in europäischen Gebirgsregionen, erfordern ein hoch zentrali­- 
siertes Organisationsmodell. Ähnliches gilt für die Elektromobilität und eine  
aufziehende Wasserstoffwirtschaft, die ebenfalls eine großflächige, europa­- 
weite Infrastrukturplanung und Umsetzung erfordern. Hier geht es um eine  
einheitliche Ladeinfrastruktur und Wasserstoffpipelines. Ein großtechnisches  
Vorhaben ist auch die Sektorkoppelung, die auf eine Verzahnung der Kraft­- 
werks­ und Netzbetreiber mit der Verkehrswirtschaft, den Wärmemärkten,  
dem Informations­ und Kommunikationssektor (IKT) sowie Verwaltungen  
und Gebietskörperschaften (Smart Cities und Smart Counties) abzielt. Die  
Umstellung auf klimafreundliche Technologien erfordert ein hohes Maß pla­- 
nerischer, investiver und regulativer Staatsintervention, mehr Staat als je zuvor  
im Verkehrswesen und in der Energiewirtschaft.  
Zentralisierung oder Dezentralisierung der Energieversorgung?  
In Deutschland herrschte lange die Vorstellung, es müssten nur genügend Son­- 
nenkollektoren, Windräder und Biogasanlagen gebaut werden, die dann prob­- 
lemlos fossile Kraftwerke und Atommeiler ersetzen könnten. Zwischenzeitlich  
wissen wir, dass der bloße Zubau von Anlagen regenerativer Energieerzeugung  
der Komplexität des industriellen Umbaues nicht gerecht wird und sogar ­- 
wenn er abrupt und unkoordiniert erfolgt ­ zusätzliche Probleme verursacht,  
die anfangs nicht hinreichend bedacht wurden. Dazu zählen steigende Strom­- 
preise, Kosten des Strukturwandels, Akzeptanzprobleme, Verwerfungen im  
Parteiensystem, Engpässe und das Lastmanagement der Stromnetze, fehlende  
Energiespeicher, Herausforderungen der Sektorkoppelung, Planungsfehler, po­  
litische Koordinationsmängel, fehlende Gaskraftwerke zur Überbrückung von  
„Dunkelflauten“ und weitere Hindernisse.  
Mit der Hinwendung zu einer postfossilen Energieerzeugung sind weit  
umfassendere politisch­ökonomische gesellschaftliche und kulturelle Trans­- 
formationsprozesse verbunden, als es die Öffentlichkeit bislang wahrnimmt.  
Ein Beispiel ist die aus dem Flächenbedarf und der Standortgebundenheit  
erneuerbarer Energien resultierende Renaissance des primären Sektors. Die  
politische Ökonomie der Energie­ und Klimawende begünstigt fast unbemerkt  
eine Aufwertung des Faktors Boden und damit die Entstehung einer agrari­- 
schen Rentenökonomie, die weitreichende sozialräumliche Folgen zeitigt und  
tatsächlich in Grundzügen an die Wirtschaftsweise von Ölscheichtümern  
erinnert. In nur einem Jahrzehnt ist die 2004 von der damaligen Landwirt­  
schaftsministerin Renate Künast formulierte Vision von „Ackerscheichs“ von  
der Realität nicht nur eingeholt, sondern sogar überholt worden. Der mit der  
Die lange gehegte Hoffnung auf Dezentralisierung der Energieversorgung  
mit verbrauchsnahen Produktionsstandorten wird mit hoher Wahrschein­- 
lichkeit enttäuscht werden, da Solar­, Wind­ und Wasserkraftwerke stand­- 
ortabhängiger sind als jede andere Form industrieller Energieerzeugung. Die  
regenerative Energiewirtschaft ist Teil eines großtechnischen Systems, das  
weiträumige Verteilnetze, viele Wirtschaftsbranchen und Infrastrukturein­  
richtungen umfasst. Sie erfordert einen hohen Grad zentraler Planung und  
Steuerung, ein gesamteuropäisches Konzept von Speicherkraftwerken und das  
Lastmanagement in einem kontinentalen Leitungsverbund, der gegebenenfalls  
unter Einschluss nordafrikanischer Solarkraftwerke sogar über den europäi­- 
schen Kontinent hinausreicht.  
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Roland Czada  
Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
Energie- und Klimawende zusammenhängende Bedeutungszuwachs von na-  
türlichen Standortfaktoren hat sich bereits stark auf die Bodenpreisentwick-  
lung und die Pachtpreise für Agrarflächen ausgewirkt. Der primäre Sektor  
gelangt so zu einer völlig neuen Bedeutung und Bewertung.  
Fazit: Irrwege und Auswege der Klimapolitik  
Die politisch-ökonomischen und sozialräumlichen Implikationen der Klima-  
politik beeinträchtigen das föderale Gefüge und das Verhältnis von Politik und  
Wirtschaft und entsprechend das Zusammenspiel von Staat und Markt. Der  
klimapolitische Strukturwandel verursacht darüber hinaus soziale Kosten,  
die zu Politikverdrossenheit und Protestwahlverhalten führen können, falls  
sie nicht sozialpolitisch kompensiert werden.  
Die Erlöse aus dem Anbau von Biokraftstoffen sind noch gering im Vergleich  
zu dem, was Bodeneigentümer aus dem Pachtpreis für eine Windkraftanlage  
oder gar einen Windpark erzielen können. Die Knappheit dieser Standorte  
hat einen neuen Berufsstand hervorgebracht: Flächenmakler für Erneuerbare  
Energien. In diesem Metier werden Agrarflächen höchst lukrativ in nicht-  
landwirtschaftlich genutzte Flächen umgewandelt. Eine Windenergieanlage  
mit 3,4 Megawatt Leistung, 104 Meter Rotordurchmesser und 128 Meter Na-  
benhöhe erzeugt rund 6,6 Millionen Kilowattstunden Strom im Jahr. Daraus  
ergab sich 2013 eine Standortpacht von rund 25.000 Euro/Jahr. In windreichen  
Lagen Ostfrieslands sind 70.000 Euro Jahrespacht und mehr pro Anlage nicht  
ungewöhnlich. Es gibt Landwirte, die durch die Einrichtung von Windfarmen  
Millionenbeträge im Jahr erwirtschaften (Coerschulte 2014). Die höchste Pacht  
erhält der Grundstückseigentümer, auf dessen Grund die Anlage steht. Eigen-  
tümer von Abstands- und sonstigen Nutzungsflächen erhalten eine geringere  
Zuwendung. Viele Landwirte und Gemeinden wollen inzwischen Windparks.  
Zunehmend werden sie dabei selbst initiativ, oft in Kooperation mit Landkrei-  
sen, Banken und örtlichen Bauernverbänden und gegen die Konkurrenz freier  
Entwicklungsgesellschaften. Die Kauf-und Pachtpreise für Agrarflächen sind  
vor diesem Hintergrund beständig angestiegen. Dies gilt besonders für wind-  
günstige Standorte, wo sich der Markt zwischenzeitlich an dem für Deutsch-  
land geltenden Windatlas ausrichtet. Weichende Hoferben, deren Erbanteil vor  
Jahrzehnten ausgezahlt wurde, stellen zunehmend Nachabfindungsansprüche.  
Der Bundesgerichtshof hat schon 2009 entschieden: Einnahmen, die ein Hofer-  
be aus dem Betrieb von Windkraftanlagen oder der Verpachtung von Flächen  
an Windkraftanlagenbetreiber erzielt, sind landwirtschaftsfremde Erträge, die  
zu Nachabfindungsansprüchen der weichenden Erben führen (BGH, Beschl.  
vom 24.04.2009 Az. BLw 21/08. OLG Oldenburg (Az. 10 W 2/08).  
Energiewende und Klimapolitik bergen die Gefahr neuer ökonomischer,  
sozialer und politischer Spaltungslinien. Ungleiche Belastungen entstehen in  
dreierlei Hinsicht:  
♦
interregional zwischen alten und neuen Energiestandorten, die durchaus  
mit dem West-Ost-Gefälle in der Vereinigungspolitik vergleichbar sind.  
intersektoral zwischen aufsteigenden und absteigenden Wirtschaftsbran-  
chen im Zuge eines klimapolitisch bedingten ökonomischen Struktur-  
wandels.  
♦
♦
stratifikatorisch nach Einkommensgruppen, wobei untere Einkommen im  
Vergleich zu Besserverdienenden mehr als doppelt so stark belastet werden  
(Lebenslagen 2021, S. 314).  
Die zur Überwindung von politischen Blockade- und Desintegrationsten-  
denzen notwendig erscheinenden Ausgleichsmechanismen und Koordinations-  
strukturen sind in Deutschland in systematischer Weise noch nicht ersichtlich.  
Beispiele aus anderen Ländern zeigen, dass eine ausgewogene Koordination  
vielfältiger sozialer, ökologischer, industrieller, technologischer, infrastruktu-  
reller, investiver und fiskalischer Belange im Sinne eines verhandelten Energie-  
und Klimapaktes möglich ist (WEF 2019; Musch 2018; Radtke und Kersting  
2018). Nach Erosion korporatistischer Modi der Interessenvermittlung und  
einer Zerfaserung der Konsensbildung in zahlreichen Ad hoc Gremien und  
Kommissionen könnte allerdings der verhandlungsdemokratische Weg zu  
Interessenausgleich und Verteilungsgerechtigkeit auf absehbare Zeit verbaut  
sein. Die Töpfer-Kommission, die bei Protagonisten des früheren „Modells  
Deutschland“ als Schockerlebnis registriert wurde, und wechselnd besetzte  
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Roland Czada  
Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
serielle Gipfelrunden, in denen die Bundesregierung faktisch zum Lobbyismus  
einlädt, haben anfänglich noch vorhandene Konsensreserven aufgezehrt (Czada  
2019; Pritzl 2020). Sozialverbände und Gewerkschaften waren nicht beteiligt.  
Die Vertreter der großen Energiekonzerne durften an einigen Sitzungen der  
Töpfer-Kommission am Katzentisch teilnehmen. Inzwischen scheint klar, dass  
ohne Einbindung dieser Kräfte die Klimawende nicht zu schaffen ist, dass Ethik-  
Kommissionen zwar guten Rat geben, die Umsetzung von Politik aber nicht  
selbst bewirken können. Die Wirtschaft kann, was Öko-Aktivisten und selbst  
Regierungen nicht leisten können, weil sie nicht über die notwendigen produkti-  
ven Ressourcen verfügen, die in Marktwirtschaften außerhalb des Staates liegen.  
Eine fragmentierte Problembearbeitung in einer Mehrzahl lose gekoppelter,  
schwach koordinierter Policy-Arenen hat Deutschland von der Poleposition  
auf den 17 Platz des weltweiten Energy-Transition-Index (ETI) zurückgeworfen  
(WEF 2019, S. 11). Der Bundesrechnungshof (2016) führt zahlreiche Mängel  
auf. „Organisatorische Umsetzung der Energiewende nicht nachvollziehbar“  
(S. 15), „Koordinierung unzureichend“ (S. 19), „Ziele der Energiewende nicht  
ausreichend definiert“ (S. 25), „Fördermittel nicht effizient eingesetzt“ (S. 31)  
lauten einige der Kapitelüberschriften des Prüfberichts. Beklagt werden zu viele  
Einzelmaßnahmen, die von zu vielen Verwaltungsabteilungen in unkoordinier-  
tem Aktivismus bearbeitet werden, zu viele Gesetze und Förderprogramme,  
fehlendes Fördercontrolling und Monitoring, hoher Mitteleinsatz bei kleinem  
Ertrag. Das vernichtende Urteil lautet, dass all dies ohne Erfolgskontrolle of-  
fenbar niemandem auffiel. Noch in seiner Stellungnahme zum Bericht des  
Bundesrechnungshofes erklärt das Bundesministerium für Wirtschaft und  
Energie (BMWi) sein „Steuerungssystem für hinreichend wirksam“ und sieht  
„keinen Handlungsbedarf“ (BT-Drs. 19/4550, 3). Inzwischen hat der Bundes-  
rechnungshof im März 1921 seine frühere Kritik erneuert und insbesondere  
vor einer schwindenden Versorgungssicherheit und Bezahlbarkeit von Energie  
gewarnt (Bundesrechnungshof 2021).  
ten, das operative Zusammenwirken aller am Vollzug beteiligten korporativen  
Akteure und die Entwicklung geeigneter Organisationsformen, Verfahren und  
Instrumente voraussetzt.  
In entscheidenden Fragen der Energie- und Klimapolitik trat die parlamen-  
tarische Beratung als Problemlösungsinstanz und Arena der Konfliktbearbei-  
tung in den Hintergrund; dies obwohl der Bundestag als Gesetzgebungsorgan  
überaus produktiv war und ständig neue, von der Bundesregierung eingebrach-  
te Rechtsvorschriften und Gesetzesnovellen verabschiedete (Tabelle 3; Theo-  
bald/Danner 2014; Häder 2010). Die parlamentarische Arbeitsweise erinnert  
an Carl Schmitts „motorisierte Gesetzgebungsmaschine“, die exekutive Gesetz-  
entwürfe ständig an sich rasch ändernde Verhältnisse und Diskurse anpasst,  
deren Zweckbestimmung und zuweilen auch Formulierung extra-legislativen  
Akteuren überlässt, dabei in kurzer Voraussicht beschleunigt agiert, wodurch  
ständige weitere Novellierungen unausweichlich werden (Schmitt 1950, S. 30f.).  
Das Parlament als Konsensbildungszentrum tritt zurück und verkümmert zum  
Vollzugsorgan. Es verkörpert einen diffuser werdenden Richtungskonsens, der  
durch den Parteienwettbewerb und Wahlen inputseitig legitimiert ist. Indes  
liegt die outputseitige Ausführung der Politik bei einer Vielzahl korporativer  
Akteure in Staat, Wirtschaft und Gesellschaft, deren aktive Handlungsbeiträ-  
ge durch Regierungen und Verwaltungen nur unzureichend organisiert und  
aufeinander abgestimmt werden.  
Regelwerke des Bundes zur Klima- und Energiewende (Auswahl)  
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Atomgesetz  
Biomasseverordnung  
Brennstoffemissionshandelsgesetz  
Emmissionshandelsverordnung 2020  
Energieeinsparungsgesetz  
Bundes- und Landesregierungen betreiben die Energiewende im Stil einer  
fragmentierten regulativen Reform- und distributiven Förderpolitik, ohne ge-  
wahr zu werden, dass transformative Politik einen eigenständigen Politiktyp  
darstellt, dessen Erfolg eine handlungsleitende Definition von Zielen und Inhal-  
Energiesteuergesetz  
Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz EnVKG  
Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz  
Energiewirtschaftsgesetz  
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Stromnetzentgeltverordnung StromNEV  
Statt auf einer verlässlichen institutionellen Verfahrensgrundlage ruht die  
Klimapolitik auf einer allseits bemühten Wenderhetorik, die mehr der Legiti-  
mation als der Koordination und Implementation von Politik dient. Sie erzeugt  
so zwar einen diffusen Wendekonsens, kann aber die zur Implementation  
von Politik notwendige handlungsleitende Orientierung und institutionelle  
Koordination nicht leisten. Letztere ermöglichen in der Umsetzungsphase  
politischer Programme die policy-induzierte Verklammerung von konsen-  
tierten Politikinhalten mit geeigneten operativen Koordinationsformen (vgl.  
Lowi 1964,1972) - und entscheiden so darüber, ob eine politische „Wende" ihr  
transformatives Potential entfalten kann (Czada 2019). Wenn von Wendepo-  
litik die Rede ist, sind „Policy-Innovationen“ gemeint, die zu neuen Ansätzen  
politischer Konfliktregelung und Steuerung bis hin zur Transformation von  
Staatlichkeit beitragen. Nicht jede politische Strategie, auch nicht in Gestalt von  
Reformprogrammen, wirkt transformativ. Politische Reformen zielen meist auf  
eine Verbesserung des Bestehenden ab, und gerade nicht auf einen fundamen-  
talen Richtungswechsel. In der Klimapolitik geht es indes um ein Vorhaben,  
das einen Anspruch auf einen radikalen Richtungswechsel beinhaltet und  
daher eine nicht nur rhetorische, sondern angewandte, umfassend konzipierte  
und auf lange Sicht angelegte Wende nicht nur im Denken, sondern auch der  
Organisation und des Handelns voraussetzt.  
Erneuerbare Energien Gesetz  
Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz  
Klimaschutzgesetz  
Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz  
Luftverkehrsteuergesetz  
Netzausbaubeschleunigungsgesetz  
Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz  
Zuteilungsverordnung 2020  
Das früher als „Modell Deutschland“ gepriesene, in der Nachkriegszeit  
mehrfach krisenerprobte Governance-Arrangement ist seit dem Millenium ins  
Stottern geraten (Czada 2019). Es ist durch ein vertikal und horizontal hoch-  
differenziertes, insgesamt unübersichtliches Vorgehen ersetzt worden. Damit  
verbundene Veränderungen in der Betriebsweise des politischen Systems ent-  
sprangen nicht einem expliziten politischen Willen oder strategischem Kalkül.  
Den Hintergrund bilden nachhaltige Veränderungen im Parteiensystem, die  
unter anderem von der in Deutschland im Ländervergleich außergewöhn-  
lich erfolgreichen Institutionalisierung einer Ökopartei ausgingen. Aus dem  
zweieinhalb-Parteiensystem mit nur drei möglichen Regierungskoalitionen der  
Bonner Republik entwickelte sich ein Parteiensystem, das aktuell von sechs  
im Bundestag vertreten Fraktionen, einer Fülle arithmetisch möglicher Regie-  
rungskoalitionen sowie von einer Ökonomie-Ökologie Konfliktlinie geprägt ist.  
Dazuhin gibt es nicht mehr, wie in der Bonner Republik, elf Bundesländer,  
sondern 16 Landesregierungen, die in verschiedenen Koalitionen gerade in  
der Klimapolitik höchst unterschiedlich gepolt sind. Zudem rückte die Ener-  
giewende eine Reihe neuer Akteure wie etwa den Bauernverband, die Wind-  
und Solarlobby, den Verband der Kommunalunternehmen oder Verbände der  
Wohnungswirtschaft, der Hauseigentümer und Mieter als Interessengruppen  
mit widerstreitenden Ansprüchen in den Vordergrund. Damit sind Erschwer-  
nisse des Regierens verbunden. Sie können nur durch umfassende Ansätze  
zur Konfliktregelung und Politikentwicklung überwunden werden, die bislang  
noch nicht gefunden wurden.  
Dazu wären in der Organisationsgesellschaft vorhandene Konsensreserven  
zu heben und Handlungsprogramme auszuhandeln, die zu verbindlichen Bei-  
trägen verpflichten. Ein solches Vorgehen setzt eine als gerecht empfundene  
Lastenverteilung voraus. Ein solcher, breit angelegter Aushandlungsprozess  
würde schwerlich Kaufprämien für E-Porsches und Teslas als Allheilmittel zur  
Durchsetzung von E-Mobilität hervorbringen, während eine für E-Mobilität  
unverzichtbare Ladeinfrastruktur auf sich warten lässt und Geringverdienende  
mit Steueranteilen von mehr als 50 Prozent auf den Strompreis belastet werden.  
Die Verzahnung der Klimapolitik mit der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik  
steckt in Deutschland im Frühstadium. Dadurch werden ihre Konsensgrund-  
lagen mutwillig aufs Spiel gesetzt und das Risiko einer Gesellschaftsspaltung  
in Kauf genommen.  
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Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
Klimapolitik ist auf Strukturwandel ausgerichtet, der unabweisbar Gewin­  
Fragen seiner Organisation und Steuerungsmittel gravierende strukturpoli­- 
tische und technologische Probleme und nicht zuletzt auch enorme soziale  
Herausforderungen. Eine Klimapolitik, die von wachsender Ungleichheit be­  
gleitet wird, würde voraussehbar auf Gesellschaftsspaltung und Konfrontation  
mit negativen Konsequenzen für das liberal­demokratische politische System  
hinauslaufen.  
ner und Verlierer zur Folge hat. Die deutsche Politik hat sehr weitreichende  
Erfahrung mit Wirtschaftsstrukturwandel und der Bearbeitung seiner sozi­  
ökonomischen Folgeprobleme. Die beiden größten Projekte dieser Art waren  
die „Modernisierung der Volkswirtschaft“ in der zweiten Hälfte der 1970er  
Jahre (Hauff/Scharpf 1974, Czada 2019) und das mit der deutschen Einheit ver­- 
bundene Programm des Gemeinschaftswerks Aufbau Ost (Czada/Lehmbruch  
1998). In beiden Fällen wurden die Eckpunkte der Politik eines tiefgreifenden  
Strukturwandels im Rahmen föderaler und korporatistischer Verhandlungs­- 
arenen ausgehandelt, wobei das Ziel einer sozialpolitischen Entschädigung  
von Modernisierungsverlierern mit an erster Stelle stand (Czada 2019). Dem­- 
gegenüber erscheint die Klimapolitik als ein Jahrhundertprojekt, das Teile der  
Gesellschaft sozial marginalisiert und politisch ausgrenzt.  
Der Mitte des Jahres 2021 erscheinende Armuts­ und Reichtumsbericht der  
Bundesregierung wird ausweislich des Entwurfsstandes vom 18. Januar 2021,  
auf die Themen Wohnen, Lebenshaltung, „Energiearmut“ und den Personen­- 
kreis eingehen, der besonders unter klimapolitischen Maßnahmen zu leiden  
hat: Im Berichtsentwurf heißt es: „Derzeit werden die unteren Einkommens­- 
gruppen überproportional an den der Kosten der Energiewende beteiligt. So  
beträgt die Kostenbelastung durch die EEG­Umlage für Haushalte aus dem  
unteren Einkommensdrittel durchschnittlich 1,08 Prozent ihres Einkommens,  
während sie im oberen Einkommensdrittel im Schnitt bei 0,49 Prozent liegt.  
Auch haben ärmere Haushalte seltener die Möglichkeit von der EEG­Umlage  
zu profitieren, etwa durch das Eigentum von Photovoltaik­Anlagen oder eine  
Beteiligung an Windgenossenschaften“ (Lebenslagen 2021, S. 314).  
Soziale Verwerfungen und neue soziale Fragen mit klimapolitischem Hin­  
tergrund sind Themen, die Bedeutung gewinnen könnten, wenn die Klima­- 
wende für weniger Betuchte weitere negative Konsequenzen zeitigt und ihnen  
Einschränkungen ihrer Lebensweise auferlegt, während Vermögenden, die  
über Dächer und Grundstücke für Solar­ und Windparks verfügen, Kapital  
in hochrentierlichen „grünen Fonds“ anlegen oder mit teuren E­Autos Steu­- 
ern und Mobilitätskosten sparen, während alte Fahrzeuge mit kontinuierlich  
steigenden Energiesteuern belegt werden. Der Klimawandel enthält neben  
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Roland Czada  
Klimapolitik im sozialen Bundesstaat  
Literatur  
verfügbar unter: https://ecpr.eu/Filestore/paperproposal/bebaOlb­5060­4b6f­  
8eeb­b2cce5c82aa3.pdf.  
Benz, Arthur. 2019. Koordination der Encrgiepolilik im deutschen Bundesstaat, der moder­- 
ne Staat ­ dm$: Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management 12 (2­2019):  
299­312.  
Bundcsrechnungshof. 2016. Bericht an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundes­  
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